【大紀元1月22日訊】臺灣原住民族在〈中華民國憲法〉中的地位，是在歷次修憲中逐步得到承認與獲得保障的。民國八十年第一階段修憲，明訂自由地區平地山胞與山地山胞在國民大會及立法院皆各擁有三個席次；八十一年第二階段修憲，明訂國家對於自由地區山胞之地位及政治參與的保障，並要求國家對於其教育文化、社會福利及經濟事業應予扶助與促進發展；八十三年第三階段修憲將「山胞」此一帶有岐視性之名稱正名為「原住民」；八十六年第四次修憲則強調原住民之民族定位，而在肯定多元文化國家理念的同時，要求國家應積極維護發展原住民族語言及文化，並強調應依原住民族之意願，保障其地位及政治參與，以及扶助與促進其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地、社會福利事業之發展；八十八年之第五次修憲，取消原住民族在國民大會席次中之平地與山地劃分，並自第五屆起將原住民族之總席次減少為四席，但在此同時，則將立法院中原住民族之山地與平地席次各増為四席。該次修憲於八十九年三月為司法院大法官〈釋字第四九九號解釋〉宣告失效，回復第四次修憲之〈増修條文〉效力；八十九年四月再有第六次修憲，取消國民大會中之原住民族保障席次，但在立法院席次方面，則納入先前第五次修憲之規定，此即〈憲法〉對於臺灣原住民族定位與保障之現況。去年八月第五屆立法院提出之〈國會改革修憲案〉，主張廢除國民大會，並將立法院原住民族之山地與平地席次各減為三席，等於倒退回修憲初期第一階段時之水準。如〈國會改革修憲案〉於今年由國民大會複決通過，則為我國之第七次修憲。
本文認為，歷年修憲增修之原住民族條款，其演進大抵不離兩項主軸：第一，希望援引轉化國際人權法特別是聯合國〈原住民族權利宣言草案〉上有關原住民族權利保障的規定和精神，此從原住民族之正名即可明顯揭示該一用意，並可見諸於其對於原住民族政治、經濟、社會、文化等權利之保障；第二，關於原住民族國會議員之席次與選舉區之劃分，則未以民族代表制為基礎，且始終維持延續自前清以降歷代殖民政權就收服與未收服之原住民族區域所劃定之平地與山地地界。後者乃暴露出〈憲法〉並未把各原住民族之個殊性納入其視野中，此則無異顯示出漢人主流社會與修憲者對於原住民族具體發展情形的無知，既然如此，則有關原住民族各項保障之憲法條款徒託空言，而缺乏具體落實的立法策略，也就不特別令人感到意外了。
以民族為單元的原住民族保障在憲法觀念和立法實踐上的突破，主要動力的來源，乃來自於總統民選所捲動的政治能量。八十八年九月十日，民主進步黨總統候選人陳水扁在台東縣蘭嶼鄉與臺灣各原住民族代表簽署了〈原住民族與臺灣政府新的夥伴關係〉協定，作為陳水扁對於原住民族重要政治承諾的〈新夥伴關係協定〉，其重點有七：第一、承認臺灣原住民族之自然主權；第二、推動原住民族自治；第三、與臺灣原住民族締結土地條約；第四、恢復原住民族部落及山川傳統名稱；第五、恢復部落及民族傳統領域土地；第六、恢復傳統自然資源之使用、促進民族自主發展；第七、原住民族國會議員回歸民族代表，此皆為聯合國〈原住民族權利宣言草案〉部份條文之轉化。十二月，陳水扁公布其〈憲政體制白皮書〉，主張廢除原住民平地與山地的區分、原住民國會議員選舉依族群（民族）代表原則、原住民族區域自治入憲，以及賦與原住民族及其族群和部落法人格。
陳水扁於八十九年當選中華民國第十任總統後，〈新夥伴關係協定〉即成為新政府原住民政策之指導綱領，九十一年十月十九日，陳水扁以總統身分與臺灣各原住民族代表再度簽署肯認〈新夥伴關係協定〉之協定，使〈新夥伴關係協定〉和〈肯認新夥伴關係協定〉成為中華民國對臺灣原住民族鄭重的政治承諾，而〈肯認新夥伴關係協定〉則除原〈新夥伴關係協定〉的七項協定項目外，原則部分增加之內容有：一、確認原住民族對於臺灣永續發展有著至關重要、不可或缺的角色地位；二、支持〈憲法〉所肯認之原住民族依其民族意願發展的自決原則；三、尊重並支持原住民族建立自治實體，並以之作為協商實現〈新夥伴關係協定〉內容之對象。此外，〈肯認新夥伴關係協定〉尚提出十二項具體落實方案，其中有關原住民族自治者，有「五、以不干預原住民各族（或部落、社群）自主性為前提，依其意願提供資源協助建立自治實體；六、原住民族（或部落、社群）自治實體成立之後，政府應與之協商，以土地條約或其他可行方式逐步恢復傳統領域土地；七、 政府應依原住民族自治實體成立進程，針對國家公園、林管區、各式保護區、風景特定區，協商發展合宜的共管制度，並進行技術移轉與人才培育，以促進民族自主發展，裨益臺灣生態之永續」，此外，還主張強化原住民族在國家永續發展、國土保育方面的決策參與，修憲廢除山地／平地原住民的歧視性劃分，並建立以民族（或部落、社群）為基礎取代以個人身分為基礎的原住民族政策架構。
以上之重要政策，於陳水扁第十任總統任內，多僅止於宣示之作用，特別是作為政策協商對象之原住民族自治實體，則因法源未能建立，以致成果一付闕如。九十二年十二月二十九日，陳水扁於競選連任第十一任總統期間，於主持水連花蓮縣競選總部及全縣挺扁後援總會成立大會中再宣示，政府與原住民是準國與國的關係，而如何讓原住民族有保障和尊嚴，倘不能在原住民族基本法中呈現，也希望在未來催生的臺灣新憲法中，能有原住民專章明定指導原則。其後，陳水扁又於總統大選電視辯論會中，於回應學者孫大川的提問時，進一步表示希望「在未來催生新憲法的過程中，能夠把臺灣政府跟原住民族的新夥伴關係、國中有國、準國與國關係，在新憲法有原住民專章明列」。此正意味著陳水扁對〈新夥伴關係協定〉和〈肯認新夥伴關係協定〉的法制化途徑提出承諾，即為訂定原住民族基本法或是在〈憲法〉中增訂原住民族專章，而且將在法制中將原住民族的地位提昇到為中華民國的「國中之國」，而以準國與國關係來規範中華民國和臺灣原住民族的雙邊關係。九十三年，陳水扁連任總統成功，可惜的是，其兩任總統任內第一次發生的修憲行動，關於原住民族的權利保障，仍循舊制，原住民族立法委員選舉制度回歸民族代表制之明確修憲主張，不僅未見提出，連現有山地／平地原住民的歧視性劃分，亦未嘗動搖，且立法委員席次在配合所謂國會減半的政見下，還遭到削減。或許，臺灣原住民族國中之國之憲法定位的完成，仍有待於另一次憲法時刻的來臨。
陳水扁對於臺灣原住民族憲法定位的承諾，儘管相當大膽，而遠超出現有制度的框架，卻實非突發奇想，而是忠實反映了聯合國〈原住民族權利宣言草案〉當中的核心價值，可是，聯合國〈原住民族權利宣言草案〉獲得聯合國大會接納而承認的困難，也在於其可能會對於聯合國和各國現有以國家主權為中心建構起來的國際法和國家憲法秩序造成重大的挑戰，更遑論對於單一制國家的政府運作形成的干擾。聯合國〈原住民族權利宣言草案〉的核心價值，乃是建立在原住民族自決權的基礎之上的，但聯合國〈給予殖民地國家和人民獨立宣言〉也坦言，「任何旨在部份地或全面地分裂一個國家的團結和破壞其領土完整的企圖，都是與聯合國憲章的目的和原則相違背的」，因此，關於原住民族自決權的行使，聯合國〈原住民族權利宣言草案〉的主要期待，則表明在第四條：「原住民族有權維護和加強其獨特的政治、經濟、社會和文化特徵及其法律制度，同時，如果他們願意，保留充分參與國家政治、經濟、社會和文化生活的權利。」這種原住民族的自決權，是在國家主權之下展開的，所以在政治權利上則會表現為自治權（自我統治權），而自治實體的層次，則為國家層級，如聯合國〈原住民族權利宣言草案〉第三十六條之規定：「原住民族有權要求他們同國家或其繼承國締結的條約、協定和其他建設性安排按其原來的精神和意圖得到承認、遵守和執行，有權要求國家履行和尊重這種條約、協定和其他建設性安排。無法解決的衝突和爭端應訴諸有關各方議定的主管國際機構。」第三十七條又規定：「各國應同有關原住民族協商，採取有效和適當措施，充分實施本〈宣言〉的規定。本〈宣言〉所承認的權利應以能為原住民族實際利用的方式通過和納入國家立法。」這就說明了原住民族的自決權的特殊性，原則上它仍必須從屬於國家主權，但另一方面，它又有權自決其政治、經濟、社會和文化生活，而且其自決權除了通過原住民族與國家間的公法契約來保證外，也被要求納入國家立法。原住民族與國家之間的公法契約，甚至可以達到條約的層次，而且當其衝突和爭端無法在國家法當中獲得解決時，聯合國〈原住民族權利宣言草案〉還明白建議由國際機構來調處或仲裁。陳水扁則稱這種自決權為自然主權。
聯合國〈原住民族權利宣言草案〉第三十一條規：「作為行使自決權的一種方式，原住民族有權在有關其內部和當地事務的問題上實行自治，在諸如文化、宗教、教育、宣傳、媒介、保健、住房、就業、社會福利、經濟活動、土地和資源管理、環境和非本族人的進入以及資助這些自治職能的方式方法等問題上實行自治。」原住民族自治權利的集體行使，必須憑藉著得以代表權利主體的政治實體，但臺灣原住民族卻缺乏這樣具有代表性的政治組織，因此，國家乃有義務依民族意願協助其建立自治實體，而由該一自治實體代表原住民族與國家協商原住民族事務，但因各族規模不一，因此亦當容許在尊重民族意願的前提下，可以鼓勵聯合兩個以上的民族成立共同的自治實體，此亦可節省國家與原住民族整體進行政策溝通之成本。不過，在各原住民族自治實體尚未建立之前，國家有關原住民族法制之建構，仍不得藉口無協商之對象而片面決定之。事實上，自原住民族地區選出之原住民族立法委員和民選行政首長，便是現行體制下最具有民意代表性的原住民族代表，這些原住民族政治菁英，縱使在原住民族自治實體成立之後，也必然在其間扮演相當的角色，因此，有關法制與政策的規劃，國家便應多多徵詢其意見，以求周延。最終，國家憲政改造的目標，應當是在立法院建立以民族代表制為基礎的原住民族委員會，由其擔當原住民族國會的任務，而具有有關原住民族共同事務的最高立法權或少數否決權，代表各原住民族自治實體與國家協商原住民族共同事務。
原住民族自治實體為一國家級之法人，其與國家之關係為準國與國關係，故其性質為國中之國，然而，原住民族自治實體的自治權限，則未必如外界所想像的，達於聯邦制下各分子國的程度，因為自治權限的大小會受到其自治資源與能力的限制，而由其與國家間之條約、國家憲法、原住民族自治與地方自治法律來共同決定。再者，當原住民族國會採民族代表制形成之後，原住民族自治實體的建構便也不一定要以民族傳統領域土地為基礎，並擁有對於特定領域土地之自治管轄權，換言之，原住民族自治實體與原住民族自治區可以分屬不同的概念範疇，前者係以同一原住民族之事務管轄為其中心，兼與國家共管國家公園、林管區、各式保護區、風景特定區，後者則以土地管轄為中心建構，可併入現行之地方自治體制思考，如台北縣烏來鄉即可改為台北縣烏來泰雅族自治鄉，在土地管轄上仍受台北縣政府之監督，在原住民自治事務管轄上則受泰雅族（自治委員會）之監督。國家認為有必要，亦可合併相連之區域特設原住民之自治縣。惟現有各山地鄉之行政區劃若有不符合民族分佈之情形，則不妨重新調整設治。
本文認為區別原住民族自治實體與原住民自治區的實益，在於吾人必須考慮到一個現實的情況，即臺灣為一蕞爾小島，幅員狹小，但原住民族傳統領域土地則多分布中央山脈兩側，佔地遼闊；再者，臺灣原住民族人口總數不到四十萬人，佔全國人口僅約百分之一點七，且原住民族共分為十族，還可能分化或認定出新的民族，如果各族皆成立國家級之自治區，則形同割據，且因各族規模不一，容易造成行政資源的浪費，更不符合全球治理時代人民對於國家整體公共行政效能的高度要求，所以原住民族自治區只需由現有之原住民鄉改制即可，其自治權限乃大於一般鄉鎮，而非有必要，其上則不必再設縣級之自治區，由縣市監督其自治即可。至於原住民族自治實體之建構，實則係賦與各民族公法人之地位爾。
去年六月，行政院會議有〈原住民族自治區法草案〉的通過，規定原住民族自治區的設立程序及其自治權限，但該草案對於原住民族自治區之定位則語焉不詳，對其與各鄰近鄉鎮縣市夥伴關係之法律定位亦未予界定，且關於原住民族自治籌備團體如何設立亦無具體內容，亦容易導致原住民族的內鬥。依本文之見，當原住民族國會議員選區改採民族代表制，而與居住土地脫鉤後，還可一並解決都市原住民的代表性問題，實可在此一論理基礎上，由國家協助繼續推動與土地脫鉤設計的國家級原住民族自治實體。
總而言之，本文認為未來新憲法對於原住民族自治地位的建構，應納入以下要點，即：追隨國際人權發展趨勢，把原住民族問題回歸到集體人權問題，承認各個原住民族的少數民族及權利主體地位，再依此檢討〈憲法〉的制度設計，就自然主權之觀點，賦予各原住民族自治權與法人格，協助設立組織，作為各原住民族自治事務之管轄機關，並以民族代表制在立法院保障其議席、使立法院原住民族委員會擁有少數否決權，再依各民族傳統生活區域重新檢討原住民鄉行政區劃、建立以鄉級為主的原住民族自治區。
（本文為作者民國九十四年一月八日上午於國立台灣大學政治學系政府與公共事務研究中心假台大法學院第一會議室舉辦之《原住民政策的定位》《議題與視野──公共事務論壇》宣讀論文）
(曾建元：國立臺灣大學國家發展研究所法學博士，中華大學行政管理學系暨經營管理研究所助理教授，世新大學法律學系暨國立新竹師範學院職業繼續教育研究所兼任助理教授,臺灣智庫法政部副主任)(//www.dajiyuan.com)
