清代民間有個說法:「文官吃草，武官吃土。」這話什麼意思？

眾所周知，黃河水災一直是我們民族的心腹之患。治黃是中國古代政府應盡的公共職責，在政府四項「大政」———河(河工)、漕(漕運)、鹽(鹽務)、關(稅關)中列於首位。治河需要經費。清代在嘉慶、道光時期，每年花在黃河、淮河等大河上的維護經費(不算決口搶險等費用)高達五六百萬兩銀子，占國家年度財政支出的百分之十幾。但是，花這麼多的錢並沒有買來河水的安瀾，氾濫成災的事仍然不時發生，其中道理何在？很重要的一個原因就在於治河的錢並沒有真正花到河工上，而是被治河官吏貪污了。貪污的方法，具有特色的就是「文官吃草，武官吃土」。

所謂「文官吃草」，是指文官在其主管購買治河用的埽工物料(草)中的貪污行徑；「武官吃土」，是指負責築堤、打壩施工的武官虛報土方等作弊手段。通過這種方式，大量治河經費落入個人腰包。那麼，到底有多少錢真正用在治河之上呢？按照清人的估計，真正用於治河的費用不過十分之一二，如果能有十分之三用到工程上已經算很好了。

「文官吃草，武官吃土」說明的是國家財政支出沒有真正用到公共服務上去的問題。這個問題中國歷史上難以解決，由於皇權專制，權力無法制約，而絕對的權力必然是絕對的腐敗，所以儘管發明了各種監察、審計制度，但權力終歸無法在陽光下運作，財政支出也無法真正陽光化、透明化。不過，清末的憲政改革提供了一個解決問題的良好契機，1910年首次搞財政預算，預算非常細緻，完全透明，已經開始了財政陽光化、透明化的試驗。

以浙江為例子。1910年浙江省咨議局(類似浙江省人大)第二屆第一次臨時會通過的決議案中，財政預算分為四類:民政費、教育費、實業費、工程費。以教育費來說，預算分款、項、目三級核列。如第一款是「省城及各府官立學堂經費」，其中第二項為「優級師範學堂」的經費，分為十目:第一目是職員薪水，庫平銀5736兩；第二目是教員薪水，10742兩；第三目僕役工食，1763兩；第四目學生膳食，6427兩；第五目試驗消耗，1000兩；第六目書籍圖畫，700兩；第七目標本模型，1123兩；第八目修繕房屋場所，987兩；第九目雜費，2000兩；第十目附屬小學，6066兩。

浙江的這個財政預算分類、款、項、目四級，預算已經細化，一清二楚。「優級師範學堂」年度預算經費總額是35554兩銀子，這是一個修正數，即預算最後通過的數目，原提案數為48257兩，因「原案不分細目」，未獲通過，在要求分出細目之後，裁減了12703兩。這說明，一旦財政預算細化，錢該不該花、花多花少，代表審議時不會看不懂，也不難做出判斷。浙江的例子不是孤例，當時各省的財政預算大致相似，有些省份甚至更加細緻，而且預算都是公開的，這說明當時的財政預算已經走上陽光化、透明化的軌道，應該說，這是一個很大的歷史進步。

財政透明是一個現代文明國家題中應有之義，納稅人理應對國家財政支出有知情權和監督權，但是，一個世紀過去了，今年大陸「兩會」期間全國政協委員蔣洪教授公佈的《中國省級財政信息透明度評估報告》顯示，接受調查的30個省份中，財政信息透明度能算得上合格的只有一個省，大部份省份對本該公開的信息拒不公開。如蔣洪教授的項目組向各省發出的《財政信息調查提綱》中教育部門預算信息是調查重點，但據媒體報導許多省份就不願意提供相關信息，與1910年浙江咨議局的財政預算中教育費的公開和透明恰成鮮明比較。此外，蔣洪教授的項目組在海外的教授以外國公民的身份向日本大阪府、美國紐約州等地申請財政信息，得到的信息非常細緻，「比如日本，細緻到具體單位的一把手招待費有多少，在哪裏用餐、跟什麼人用餐、吃的東西都一一列出」。這就是說，日本政府的財政信息是完全公開的，不但對本國人民是這樣，就是對他國的研究者也不以涉及國家機密的理由拒絕公開。
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