【大紀元9月13日訊】隨著地方經濟權力的增大，一些地方形成利益保護主義，中央政令難以貫徹落實，上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止等現象屢見不鮮。那麼究竟如何破解「政令出不了中南海」的尷尬呢？《嘹望》新聞週刊在一篇題為《冷觀政府垂直管理》的文中指出，通過垂直管理，將「人、財、物」的控制權由地方上收到國家，擺脫地方的干預，是近年來政府職能調整的一個趨勢。如較早的海關、稅務、工商，再到質量監督、國土等一些重要的行政部門，都已經從地方政府序列退出，改為中央或省以下垂直管理。而一直被呼籲「垂直」的對象，至少還包括審計、環保等部門。垂直管理最直接的目標，是力求破除地方保護，維護中央政令暢通。

從改革開放早先20年中央由不斷下放權力於地方，到近10年來利用「垂直管理」模式進行收權，再次說明中共行政管理體制改革的不徹底性。建立效率政府始終是行政管理體制改革的方向，而大一統的中央集權恰恰與效率政府的改革方向背道而馳。正如《嘹望》新聞週刊分析的那樣，「垂直管理」模式只是「破除地方保護，維護中央政令暢通」的權宜之策，是在現實國情下的妥協，是一種「下有對策」情勢下的「上有政策」，從短期來講似有一定「救急」功效（同時存在很多弊病），但是從長遠來看，這種「一放就過，一過就收」的惡性循環，將嚴重阻緩民主法制的建設進程。

那麼「破除地方保護，維護中央政令暢通」除了「收權」之外，還有沒有更加科學的方法呢？有，那就是還權於民，實現民主。

中央政令在一些地方難以貫徹落實，有令不行、有禁不止已經是普遍現象，這是無須迴避，也迴避不了的現實問題。有心的人也許已經能夠意識到，目前中國的政治體制運行模式，已經不能適應以市場為導向的經濟體制改革了。換句話說，改革後的市場經濟體制，已經直接反作用於現行政治體制的運行。目前的中國社會，就像一列在不規則軌道上高速行駛的火車，無論車頭如何賣力，車頭與龐大的車身之間都無法形成合力。

「政令出不了中南海」這一建國以來少有的現象，已經引起廣泛的爭議和討論。其中主流觀點無非是地方利益、本位主義等因素，促使地方政府畫地為牢，或明或暗的「抗旨」不遵。

然而，情況並非這麼簡單！我們必須透過這些表面現象，去探詢社會政治經濟變革中更深層次的原因。

因為計劃經濟帶有行政命令的色彩，故我經將計劃經濟叫做「命令經濟」；目前，我國上下級政府之間也靠「命令」來貫徹政策意圖，於是我把從上到下集中大量權力的政府稱為「命令政府」。

現在「命令經濟」已經逐步為「市場經濟」所取代（或者正在過度之中），那麼為適應市場經濟的發展，目前這種「命令政府」是否也到該改革的時候了呢？回答一定是肯定的！

大量已經發生的事實說明，「命令政府」已經很難適應市場經濟的發展。中央政府經濟政策指令不暢，地方政府有令不行，有禁不止等等現象，就是最典型的明證！這種現狀如果任其發展下去，不僅可能影響社會穩定，而且阻礙了市場經濟的進一步發展。

我們歷來習慣於中央集權統治，幻想一呼百應、一唱眾喏的國家政治體制。可是歷史每隔一段時期，這種理想的政權模式總會失靈而致土崩瓦解。其中最重要的原因就是政治體制的僵化，不能適應社會經濟的發展，導致中央政府的指揮失靈。歷史就在這種因果輪迴中，不斷毀滅重生，循環往復。

那麼如何改變目前這種現狀呢？筆者經過大膽設想，小心求證，得出破解中國千百年來的吏治頑症的妙方──

首先，確立全國和地方人民代表大會的權力機制。確立人民代表大會是全國和各地的最高權力機構，主要表現在如下幾個方面：一是選舉權，即賦予人民代表大會選舉地方行政長官的權力。選舉產生地方政府的首腦（黨政合一），即省長、市長、縣長，然後再依據一定程序組建地方政府。二是罷免權，即人民代表大會有權決定罷免地方政府中的任何行政官員。三是審議通過政策法規權，即涉及任何一級的政策法規都必須通過全國或者地方人民代表大會審議通過。

現在的狀況是，地方政府首腦都是上級任命、指派，原本指望這種模式可以順利貫徹政令，但由於「天高皇帝遠」，缺乏有效的監督措施，反而使政令無法得到100%貫徹；其次，地方人大無權決定地方政府官員的任免，地方政府只對上級負責，不對轄地人民負責。因此，地方政府便可以肆無忌憚的違反中央政府的政令來侵害地方人民的利益；再次，地方人大體制混亂，根本不是獨立的最高權力機構，而是成為地方政府的「附庸」，有的地方人大主任乾脆是地方一把手兼任，從而使地方政府的許多行為，間接變成了人大本身的行為，監督功能徹底喪失！

經過改革後，當地方人民代表大會有權決定地方政府人選的時候，地方政府還敢對教育亂收費嗎？還敢拿房價上漲做為自己的政績嗎？還敢違法違規佔用土地嗎？還敢違背民意不重視環境保護嗎？……不僅不敢，而且它也「不能」。因為它在地方人民代表大會這邊也通不過！如此「不敢」和「不能」，逼迫地方政府乖乖地執行中央政府的政令，哪裡還有政令不暢的道理呢？

第二，根據憲法制定《中央和地方各級人民代表大會選舉法》，產生真正意義上的民權機構。這是關鍵的關鍵，因為人民的「人大」才能真正代表人民的利益，才能為人民的利益而履行其對人民政府的「選擇」和監督職責。

第三，確定中央政府和地方政府的權力關係。改革後的中央政府和地方政府的關係應該是「指導」、區域協調、平衡的關係。中央政府最大的職能是制定全國性政策法規，協調管理國家公共事務和國際事務，負責國家公共財政和稅收等。省、市、縣三級地方政府行政首長只對各級人民代表大會負責，落實國家和地方政策法規，發展地方經濟，為轄地人民服務。

也許有人擔心，如果地方政府由民選產生，那麼中央政府不是要失去控制嗎？這是典型的計劃經濟思維。 我們當初搞市場經濟的時候，也擔心失去行政控制的經濟體制會丟失社會性質的「優勢」，而現在的事實說明，只有砍去行政命令之手，經濟運行才會更加健康高效。

受市場經濟概念的啟發，我提出「市場政府」（即民主化）的理論。中國地方政府走向民選的「市場」後，不僅地方政府的績效會大大提高，而且中央政府的「控制」會變的更加有效。因為基層的人民群眾（人民代表大會）就是中央政府最得力的控制樞紐。此外，因中央政府可以從繁複的政治事務中解脫出來，從而可以拿出更多的精力用於國家的宏觀建設規劃。

可以預見，這將是一個廉潔高效、運轉輕靈的體制模式──我們再也不用擔心地方政府我行我素的貪污腐敗、執政害民了；我們再也不用擔心中央政府的政策法規（政令）得不到貫徹落實了！

第四，地方政府民主化，可以為中國全面實現民主化探索經驗。地方民主模式成熟後，實行國家領導人全民選舉，從而使國家的最高領導機構，真正對全國人民（全國人民代表大會）負責。

從「法制建設」和「制度建設」中去尋找中央政令反覆不暢的原因，用民主、科學的發展觀去反思浪費國家大量行政資源、人力資源和物質資源，甚至產生災難性後果的地方政績觀念，這才是積極的思維方式。除此之外，我們還要進一步思考這樣的問題，即在承認中央政府和地方政府責任意識差異的情況下？如何依靠法律和制度的完善來解決上層動機和下層效果「脫節」的問題。我的觀點是，只有通過探索健全法制和政體改革才能監督和約束官僚的行政權力（不僅僅是地方政府），才能整束政令不暢的無序局面，而重新「集權於上」卻是一種倒退，是一條違背現代民主政治的彎路。

──轉自《自由聖火》
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