【大紀元2月14日訊】引言
在 <<關於「首長特支費」制度問題的行政法理解析>>(注1) 一文中，本人曾經提出以下論述要點並給出相關論證﹕一是，「首長特別費」問題是由於相關行政法規，在制度設計與規範上的不夠嚴謹，且相延成習，引致比較普遍行為，而具爭議性的法律問題。所以，如果說存在問題，那麼，其法律責任歸屬在相關行政立法者，行政院與相關部門負有解釋與修改具體法規，並概括承受相關「疏失」法律責任的權力與義務(對此，台灣行政院首長「歷史共業說」及法務部與主計部等，近期相關解釋與說明已經作出比較明確宣示，而新法規也此今年開始實施(注2)。
其二，著重從行政法律的效力，與制度性法律保障方面，來展開行政法理論述的。 並通過解析發現，應該從行政法規的法律確定性原理，對「首長特別費」問題進行認定，其可以推導出的結論是﹕對兩種不同規範的「首長特別費」(不需憑據部份與需要具有憑證部份) 必須加以區別和不同對待/處置﹗指出爭議的焦點，關鍵在對「不需憑據部份款項」的實際屬性的法律認知與司法處置﹗而若根據相關行政法規的規範內容與確定性意義來論，這部份款項已經「實質私款化」，從而造成這部份款項使用的「法律無涉，即不存在涉法與否的認定空間與可能問題」(命題)。 所以，一方面，才會引致比較普遍一致的行政行為﹔另一方面，實際產生這部份款項由相關首長自由/自主使用，而並不需對其承擔不法責任的「私款化」現象。 對此，將在本文給以進一步解析論證。
其三，強調指出了造成「不需憑據部份款項」的實質「私款化」的原因，一是，由於其立修法意圖所致(尤指自1972年行政法規將「特別費」一分為二，「不需憑據部份款項」由此可以比照「特支費」屬性來認知與定義，因而具有實質給付與職務津貼的性質。這既可從該行政法規規範的「形式要件」獲得證明，又可從法規立意與實際操作中獲得印證。(注 2 , 法務部還指出，在民國62年(1973年)以後，特別費就半數須用單據，半數可用領據領出，而其核銷並無法令嚴格規定，……)﹔二是，由於相關法規規定的提取與使用的方式(需要法律同等對待的三種方式。(注3)行政當局從1998年起規定，半數不必單據報銷者，有三種支領方式，一是領取現金，二是領取國庫支票，三是直接入帳。)已經決定了該部份款項不能再認定或視為「公款」，否則，會造成對整個會計與審計操作過程非法性問題的質疑﹗因為，台灣現有相關法律對「公款」的具體規範，在這部份款項的實際提取與使用中都被違反。 而且，經年有月已成「行政慣例」(注4)(「陳規習例」)。 所以，僅僅依據「特別費」應用於「公務」的說明條款，實不足以證成這部份款項還是「公款」的說辭(注5)。 因為，法律上「形式要件」往往具有超越說明屬性定義的實際效力與意義﹗即「不需憑據部份」的「特別費」的真實屬性，只能從其形式要件條款規範與實際操作情況來認定為，實質「私款化」的款項/給付，才是合法合理的判定。
對此，還值得補充強調的是，依據法律規範的確定性原理，不可能產生「非廘非馬」模稜兩可的，將這部份款項定義為，既是「私款」又具有「公款」性質的判斷。 那將顛覆法律規範的確切性，而使司法無所適從，不能得出正確的司法判斷來。 因鑒於以上論證，可以自然推導出，這部份款項的使用，無「法與不法」問題的「法無涉」的結論來。 所以，理論上說，所有因為這部份款項的使用而產生的「貪污與侵佔」問題，皆在法律與司法上不能夠成立﹗而實踐中，也不可能解決由此項法規規範的形式要件所引致與造成的普遍性行為，而網顧「法不罰眾」的司法原則及其法治限定。從而破壞法律法規的確定性保障效力並造成司法公信力危機。
一，「首長特別費」問題﹕法律規範的確定性與普遍性行為之關係
「首長特別費」問題，從法律原則及其實施來看，首在司法審查判定的理據是否能夠成立﹖實踐是否可行﹖雖然，根據實際情況，它是一個需要綜合考察深層法律制度原理問題的典型案例。但其所突出的難題是，如何在法的確定性規範保障和司法的「法不罰眾」原理等，與行政法規所導致的普遍的行為之間，加以審慎判定和綜合考量處置的重大議題﹖ 因為，馬英九的「首長特別費」問題，凸顯出的是制度性普遍問題﹖而不僅僅是個人的或孤立的案件﹖(注5)。
那麼，對此進行司法審查與可能的追究，就不能迴避相關「行政法規」規範與相關法律的衝突問題，以及其所造成的普遍性行為現象與結果的立法/與相關法律責任的歸屬問題。其根源在法規制度實踐方面長期形成的行政習慣與行為意識，所以，造成長期以來，對整個操作使用過程/全部環節上的「法無涉」與「實質私款化」的現象。從而，使其與另一部份「首長特別費」產生實質區別﹗
在此，如果能夠將「特別費」兩部份之區別(注6)，加以「實質與形式要件」方面的解析與比較思考，即可以獲得明確的啟發﹔ 同時，如果再將「特別費」不需憑證部份的規範設計，與台灣具實質給付屬性的「特支費」(注7) 幾乎相同的形式要件規範內容，加以類比分析，足以認知與理解法務部指「這部份具實質給付屬性」的法意解釋能夠成立。否則，又如何解釋行政法規對這兩部份款項的不同規範與分別處理的實質意涵與法意呢﹖
對此，若要籍司法嚴格審視令其加以改變/更正，所要解決的就不是懲處具普遍性行為本身，而是要旨在達到更改「陳規習例」，重新進行立法/修法等等，來從制度上加以改正。 而此項目的已經完成(始自今年的新行政規範已經消除了「特別費」兩部份差別。)若要進一步達到真正「懲治不法，以戒來者」﹗台灣司法可以著力的是，加大對諸如「特別費」需要具實憑證部份，明顯涉法的不法行為的檢察偵辦的力度，以期獲得更佳地司法實效與台灣憲政民主法治化轉型的成就。
二，究竟是「公款」還是「私款」﹖
對此問題，需要進行法規本身規範內容與存在問題的深入分析，以求得法理與實踐方面的正確認知和解答。對於「首長特別費」不需憑證的這一半，究竟是「公款」還是「私款」﹖ 其實，關鍵要從以下幾個層面來分析論證﹕首先，作「特別費」的「名義與實質」屬性的分析﹔其次，對究竟甚麼是「公款」與「私款」﹖它們在法律上是如何定義與規範的﹖其定義與規範的構成「要件」是甚麼﹖ 以及法律制度方面規範的操作程序與法定手續規定等，是否完備和具有執行的可能性﹖等等，需要有清晰的認知與判斷。
比如，如果說經過據結領出的這一部份款項還是「公款」的話，那麼，其規範與要求，是否符合法律上對「公款」的定義與規範要求﹖ 諸如，「公款」能否入私人帳戶﹖和能否不要求經過核銷等會計正常手續﹖能否自由和完全由個人自主的處置，而又不需要任何程序與監督﹖等等(見注8!M王紹堉文)。 嚴格地說，法律上允許如此對待「公款」嗎﹖如果不能成立，那麼，則反證了它是經由行政法規規範決定的「私款化」了的「首長特別費」部份。否則，不僅是按照常理，人們不會採取這種取款與使用方式，而且還會造成「動輒得咎違法」的現象﹕即依法整個過程與行為，都有違法之嫌，經不起依據相關法律與法規規範的嚴格審視檢察。
換言之，既然不具有「公款」提取與使用處置的法定規範要件和操作可能﹖ 倘若要武斷認定其為「公款」(如有法學家主張的，見注8 蔡茂寅文 )，則會造成對「整個提取與使用過程的行為與形式不法」的認定和普遍質疑。不但有違相關法律真實意圖與規範內容。還可能造成司法差別對待的錯誤。那麼，對「特別費」這部份，實質不是「公款」的認定，或依據法律對「公款」的規範內容要求，來反向推定出「實質私款化」的結論。同時，也為「特別費」規定的三種取款方式﹕現金/支票/與入私人帳戶，法律上一體適用與同等對待處置的司法難題解套。
顯然，既然不需要憑證核銷，如何對現金與支票方式取出的「首長特別費」的使用情況進行審查呢﹖顯然做不到。那麼，如果單獨對「入私人帳戶」方式取出的「首長特別費」的使用情況進行審查，又如何保證「偵辦追訴之一致性」﹖這顯然有違法律的「一體適用」的平等對待 /處置原則。 倘若如此行為，司法檢察就要冒實質上違法或司法過當之風險﹗ 還可能造成司法與行政權衝突的雙重困擾。需要從法律適用與司法權行使是否過度與適當等方面來審視判斷。由此，避免司法片面不當追究，從而失缺法律的公正性和違背法律原則要求，可能造成的行政與社會更多困擾發生﹗又能真實體現現代法治精神與有效實現司法實踐功效。避免可能出現的司法政治化的「司法公信力」危機。
三，「貪污侵佔」還是行政法規決定了這一半「特別費」的「 實質私款化」﹖
(一)「貪污罪嫌」與「貪污罪」的構成要件和典型特徵何在﹖
目前，對於馬英九「特別費」個案的偵訊與最終起訴與否，似乎都集中到「特別費」不需憑證這一半，是否屬於「公款」﹖從而是否構成「貪污侵佔罪」方面。
需要強調的是，如果司法檢察是以「貪污罪嫌」進行偵辦和作出判定的，那麼，首先需要理清的問題是﹕「貪污或侵佔公款罪」概念的法律定義與構成要件是甚麼﹖ 而如果對「入私人帳戶」的這一部份「特別費」使用情況加以審查，如何證成「貪污罪」成立的「犯意」(注9)與「試圖掩蓋」等刑事要件，與存在種種通常此類犯罪行為的普通特徵﹖(一定意義上可以說，這是其共同違法犯罪行為的典型特徵。可以視為是其犯罪成立與否的「要件」之一。)
而如果再從，三種「首長特別費」取款方式﹕現金/支票/與入私人帳戶(注3)，來加以比照審查判定，那麼，其他兩種方式，可能就有「企圖造成特別費使用不明」之「貪污罪嫌」。因為，顯然對這部份使用，除了匯入帳戶外，皆沒有記錄可查。因此可以追問，那有這樣的「公款」管理制度與方式﹖由此，所有的相關首長不是皆形成一個共犯結構﹕成為共同犯有「貪污罪嫌」的群體了嗎﹖
(二) !M談新法優先原則與以現行行政法規為依據﹕「舊文件/資料」不足為憑
現行行政法規規範的「首長特別費」制度，由於存在規範與執行方面的「問題」，以及造成的與相關法律的衝突，從而，引致對「首長特別費」使用方面「是否違法與能否/如何加以追究」的爭議與質疑。顯然，需要強調的是普遍存在一個「法律盲點」，即忽略了對兩種「特別費」差異的甄別與深究﹗一般而論，現實認知方面，無論學界專家，還是法律界，以及輿論界，都明顯存在一種將「首長特別費」籠而統之的片面認知傾向，而忽視了兩種款項由於其在法律「形式要件」上存在規範差別，所由決定和導致的其「屬性的變異」(實質私款化)，而造成屬性不同的實質差異問題。
其二，焦點與關鍵問題在﹕「首長特別費」不需憑證這一半，如何認定「法與不法」和可否加以司法追究﹖而從訴辯雙方的攻防可能情勢與已經透露出的信息來推判，關鍵在，現行行政法規對此規範是否具有效力﹖ 而不能以過去未據現行法律效力的建議案與新聞稿等為依據，或未被行政院採行的舊文為依憑。
‧ 如果從目前「特別費」案情勢分析，一個關鍵焦點，在必須對行政院近年來對「特別費」所作出的具體規範內容和解釋方面加以解析﹗依此，方可認知行政法規沿革與形成此規範意圖與實質規範內容/ 目的所在，其構成行政法規具體的保障範圍與行政行為涉法與否及責任的歸屬認定的依據。相較此，最近檢方透露出之前的審計部建議書(1950年)與監院提出的糾正案(1967年)，乃至「行政院」發佈的新聞稿(1962年)等等，應該說，皆不足以為憑(僅根據兩種特殊費劃分起自1972年而論(注3)。 依據法律/法規事實規範與新法優於舊法原則等皆可研判推斷。) 故此，根據報導稱「查黑中心找到多項舊資料」云云，實難構成對「特別費」屬性與具體規範內容等，行政立法認定及其解釋的否證。(注7)台灣行政當局從1998年起規定，不需原始憑證核銷的一半首長「特別費」可匯入首長賬戶，匯到賬戶前既已經過會計與審計部門核銷程序，就已不是公款，首長可自行決定用途，餘款也不用繳回。 根據現行辦法，半數不必單據報銷者，有三種支領方式，一是領取現金，二是領取國庫支票，三是直接入帳。
換言之，其不能構成對行政系統關於「特別費」屬性與具體規範內容法律解釋的否定。同時，也就不能依「舊法」作為對所有行政首長所關涉的「特別費」(這部份) 使用行為的司法判定之根據。因為，法律上的時效與優先原則決定了，只能以現行行政法規以根據，來審視與判定「首長特別費」現實使用方面的問題，以及其責任歸屬與普遍行為的法律制度方面的根源等等。 若以舊法/文為根據，則無疑是在指陳「行政院」違法，而這於行政首長依據現行行政法規而行為是否不法，則不存在直接因果關係。那麼，「首長特別費」問題，還是迴避不了或言突破不了現行行政法規這層「法律屏障」的保護。其結果，檢調系統的偵訊與可能的公訴，只能產生司法過當問題和造成「眾案」的可能。
此外，在「特別費」使用情況方面的偵訊中，就會產生兩方面的問題﹕一是，如何對此類因行政立法/法規規範所導引出的比較普遍的行為和可能引致的差別行為現象與事實等，加以一體適用平等對待的公正判定﹖以及行政行為疏失責任及其根源的認定/歸責，與具法律效力的追究﹗
二是，在根據甚麼可以對依據現行行政法規規範內容而產生的行政行為的「貪污侵佔」與否加以判定﹖以及根據甚麼可以對「特別費」不需憑證「這一半」的屬性和使用，加以「公款」的認定﹖而又能在適法性方面作出不受質疑，或依據現行行政法規規範內容行為所可能避免的所謂「違法」行為﹖ 甚至，關鍵要回應對普遍的乃至整個「特別費」行為過程，所關涉的「整體性『違法與不法』的事實」這一重大問題，乃至普遍行為傾向/現象存在的現實司法實踐所面臨的難題﹖
(所謂「整體性『違法與不法』的事實」系指，不是僅指「特別費」這部份使用方面的『違法與不法』的指稱與追究﹔而是指「特別費」這部份從領取到核銷到了結的整個會計與審計過程，都可能因為對其認定為「公款」，而遭遇到其本身/整個過程『違法與不法』的質疑﹗詳見注10)
因為，既是「公款」，就必定需要依循相關法律規範的手續與程序進行相關作業，從而才能從法律上「被認定與確認」為「公款」。而不是/或不能單憑「應用於公務目的」，被確認為「公款」﹗換句話說，即使具有「應用於公務目的」的條款說明，但在具體規範方面沒有被法律可以確認的「公款」支取與使用的形式與程序規範保證(那麼，就會實質有違法律上重要的「形式要件」與可操作性，並導引出確定性行為的要求等。) 那麼，其可以自由支配與使用且不需剩餘返回的「私款」屬性，就是確定無疑和不容置疑的﹗對此，行政院法務部與主計部的相關法規解釋，已經非常明確與肯定確認了其為「私款」屬性這一「行政慣例」的存在事實與實質。 並且，該款項規範的使用對像「公務」概念，按照法務部的解釋﹕特別費是對首長實質補貼﹔支出上也「難以截然劃分公私」(見注2)。 說明本身就是不確切，也是很難給出明確具體定義的。
(這可以視為「法無涉」或「無法與不法之認定空間/問題」命題的一個事實依據(詳見注1)。另外，根據三種「特別費」不需憑證部份提取方式，依據法律上必須一體/平衡對待原則，如何可能對經由「現金/支票方式」提取後的使用情況作同等監察與檢測﹖以保證司法的公正與平等對待﹖就此而論，檢察官陳瑞仁在偵結起訴「國務機要費案」報告中，對不需憑據這一部份以「推定其無不法」或無不法之認知與處置可能，應該說是正確的。 但是，更有必要從嚴格的法律規範的確定性與完整的法意要求方面，對其加以準確的法制與法意認定)。
如果，「特別費」檢察與偵訊出現相反的司法判定，此情勢發生，司法檢察將如何自圓其說與給出法律制度上的根據﹖那麼，不說是司法笑話，也可以說反映司法對現代法與行政立法效力等方面內容與法理的認知缺如等等。所以，才可能將由此造成，置眾人於不公與不義之境地的嚴重後果。
換言之，如果最終台灣檢調單位作出這樣的司法判定，將造成一個可以「置眾人於不義」的判例結果。那麼，台灣司法的公信力將何在﹖ 從法理與法律事實來看，極可能造成這一錯誤的根源在於，是否能對法律制度體系關聯一體與普遍一致適用要求把握，或者存在著偏差或疆化的司法/法律觀念意識所致，甚或是政治考量因素影響的結果。 這明顯不是台灣政治與法律界及理性大眾所樂見的﹗
四，「國務機要費案」與「首長特別費案」﹕「事實」方面的區別
在此，嚐試對「國務機要費」與「首長特別費」作一初步比較分析，從名目上看，明顯屬於兩種類別不同的費用。 但「特別費」與「國務機要費」卻都是同屬一級科目的「業務費」。所以，兩案差別的關鍵，即目前檢方偵訊起訴與否，主要根據在是否存在「主觀犯意」與「明顯違規犯法」行為事實的判定。顯然，兩案的不同不僅僅是兩種費用區別在﹕前者僅屬一人﹔而後者關涉6400名正副官員甚至更多人。也不在「國務機要費」是否具有「首長特別費」的性質。 顯然，關鍵是「國務機要費案」癥結在，有明顯犯意與多重違法犯罪行為事實，而且多發生在要求具實據的這一部份﹔而馬英九「首長特別費」問題卻主要存在於不需實據的這一部份。顯然，後者凸顯的是「法律與制度上有爭議」和「法律與法規存在內在衝突」的問題﹔明顯是一個由法規規範所引致與造成相關者行為可能普遍「躅法」的法律制度性問題。而且，即使台灣司法檢調方面決定「起訴」，那麼，這將也是一個難以被最終判定為事實犯罪的，普遍性具有共同特徵的「眾案」，而較難通過法院最終公正判決這一關。
僅從這一層意義上說，目前幾近偵結的馬英九「特別費」問題的偵訊，存在著被政治化的事實傾向與直接試圖影響到其參與2008大選的政治意圖可能(這方面告發者意圖是比較明顯的)。 從而，存在試圖籍司法(不當/過當行為)，而影響或意圖達到「藍綠政治平衡」的可能現實目的之嫌。這與台灣當下有政治人物主張(注11–14)，檢調司法系統是否將「國務機要費」與「首長特別費」兩案作所謂的政治/藍綠平衡處置說有關。顯然，從這兩個案件的事實比較看，司法的政治平衡說，是不能成立的。 關鍵在兩案確實存在事實不同與法律適用方面諸多區別甚至是實質性差別。
如上所述，因為，「首長特別費」問題不是一個孤立的個案問題，雖然，也有可能成為此類問題的一個典型案例，具實質司法認知判定的影響作用與參照性慣例建構的可能。也惟此，司法對事實存在的，相關「首長特別費」比較普遍現象與法律制度性問題根源，及其可能引致的實質性政治/社會影響等，才要求更加嚴謹緻密的思考與深入綜合的判斷。甚至，需要作更廣泛地事實現象的比較考察和成案與否的法律效果的權衡，從而作出最明智準確的判斷與抉擇。
五，結論﹕一個法理解析模型的歸納建構
綜括以上分析，可以對本文所提出的觀點與論述的法理邏輯及其結論，進行如下歸納概括，給出兩點結論(A與B)和一個簡明的描述模式(A)﹕
A!M「特別費」(無須憑證部份) 經過 「實質私款化」 而等同於 「特支費」(給付/私款)
說明﹕由於經過行政院兩次行政修法(1972年/1998年)所確立兩類「特別費」(無須和需要憑證兩部份) !M以及「現金/支票/與入私人帳戶」三種領取方式。 從而使「特別費」(無須憑證部份) !M無論在形式上，還是實質屬性方面，皆與「特支費」雷同，故而，可以視為「 實質私款化」 。
B!M根據相關行政法規規範的「特別費」(無須憑證部份) 的「形式要件」與立法者解釋(法務部–1981/2007與主計處2007) 和法的確定性原理的要求，在究竟是「私款」還是「公款」甚或兩者之間﹖確認具「私款」屬性﹗從而消解法規本身及與相關法律的衝突問題，以及由於該法規引致的普遍性行為的事實難題﹗並解決對這部份款項提取/使用/與審查全過程可能違法的質疑等。
說明﹕1!M由於該項現行行政法規對「特別費」(無須憑證部份)的提取/使用與了結「全過程」所規範的「形式要件」及其實際操作，決定了其「私款」屬性。
2!M再經由對「特別費」本身兩種款項的比較及將這部份款項與「特支費」(形式要件與屬性)加以比較。 可以推定「特別費」(無須憑證部份) 可以視同「特支費」據實質給付之性質。
由此，證成「特別費」(無須憑證部份)系為「法無涉」命題，本由此建構司法檢察對此處置的統一標準與模式，從而保證司法對「特別費」偵辦追訴之一致性(注15)，並消解行政與司法的可能衝突及其不良後果。以還相關行政首長以公道，以建司法新的公信力。
註釋﹕
注1 <<關於「首長特支費」制度問題的行政法理解析>>28/11/2006修訂稿，見<<大紀元台灣網>>及相關中文網路刊載。
注2 行政系統對特殊費性質的認定﹕蘇貞昌：歷史共業說 ﹔ <<看問題>>蘇貞昌為扁解套？
主計處：特別費寬蟆彈性認定 成行政慣例 /主計處：國務費報支方式不應與一般費用相同（中央社記者吳素柔二十九日電）﹔ 法務部(2007)：特別費是對首長實質補貼(記者黃國樑/台北報導)﹔ 法務部：特別費具實質補貼性質 不需繳回（中央社記者吳素柔二十九日電）﹔ 據報導﹕台灣「法務部」1981年也解釋，「特別費」是給首長的「特別酬庸」。 「首長特別費在政府財政艱鉅的歲月裡，確實有加薪的性質，畢竟首長月薪有限，但平日公務或人情往來無限，單靠當年微薄的薪資，難免入不敷出，若完全由機關業務費支出，首長開支送禮反而無額度之限，於是從民國四十一年起，為各級首長設了這樣一個特別費的制度；直到民國七十一年(1982)，才改為現行一半單據報銷，一半免單據的做法。 」—-見「中時社論：怎可設計一套陷守法者為貪瀆犯的制度！」DWNEWS.COM– 2006年11月22日
注3 台灣行政當局從1998年起規定，不需原始憑證核銷的一半首長「特別費」可匯入首長賬戶，匯到賬戶前既已經過會計與審計部門核銷程序，就已不是公款，首長可自行決定用途，餘款也不用繳回。 根據現行辦法，半數不必單據報銷者，有三種支領方式，一是領取現金，二是領取國庫支票，三是直接入帳。
行政院2006修改規定，自2007年元月一日起，首長特別費全額都需單據報銷，省卻爭議。
注4 行政慣例問題﹕「法務部並認為，各機關對特別費的認知與處理程序，已形成大法官會議釋字419號解釋理由書上所謂的，遵循「反復發生之先例，並對一般人產生法之確信」的行政慣例，或行政上的習慣法之行政作為。」—-法務部：特別費是對首長實質補貼(記者黃國樑/台北2006/11/29 報導)。
「針對特別費案的爭議，馬英九表示，從行政慣例的角度看，不需要單據的特別費一旦匯入帳戶或被領走，就不能當成是公款，而是可以自由支配的費用，他也認為本案如果是以貪污罪嫌偵辦，就是重罪，而不應該以「緩起訴」方式結案。（繆宇綸報導）馬英九說，過去他就以口頭或書狀方式陳述，無須單據的特別費是為了行政效率，讓首長自由運用，和法務部後來的「實質補貼」解釋是相近的，也就是從「行政慣例」的角度理解，這一點是他希望檢方能注意到的『在過去30年中，首長們用這筆錢，當時的主觀認知都沒有當成是公款……如果說一開始就當成公款，絕對不會用這種方式來使用。』馬英九說，這和需要憑證的另一半特別費是不一樣的。—-馬英九: 依照行政慣例 不要單據特別費就不是公款
注5 雪球愈滾愈大 全臺26名檢察長也涉「特別費案」DWNEWS.COM– 2006年11月29日
「中新網11月29日電 據香港明報報導，臺灣「首長特別費」案愈演愈烈，一直強打臺北市長馬英九特別費案的民進黨「立委」管碧玲，其丈夫臺南市前副市長許陽明昨日被爆出涉及侵佔特別費，另外，「司法院長」翁岳生、「檢察總長」吳英昭及全臺各地26名檢察長在特別費核報上也涉嫌貪瀆、偽造文書。面對特別費風波難以平息，臺灣「最高檢察署」前天 (27日)提醒各地檢察人員，在偵辦「首長特別費」案時應注意偵辦追訴的一致性，而多數檢察官傾向對特別費的支用從寬認定。」
注6 特殊費及兩種特殊費設立的緣由﹕「法務部還指出，在民國62年(1972年)以後，特別費就半數須用單據，半數可用領據領出，而其核銷並無法令嚴格規定，依過去數十年的演變，會計人員僅就憑證的形式要件作審查，對如何支用的內容、項目、對像等，並未作明確詳細的規範或限制，慣例上也不辦理抽查。」
主計處也對特別費問題報告指出，特別費制度是民國41年(1951年)建立，早年因薪資待遇偏低，各級機關首長、副首長基於職務關係所需之招待、饋贈等花費，如由個人自薪資待遇中支付，並不合理，因此編列專屬特定款項，供其支配運用，綜觀歷年演變，其動支要件是朝「從寬發展」。 —-法務部：特別費是對首長實質補貼【記者黃國樑/台北2006/11/29報導】
注7 台賦稅署：特別費為費用 特支費為免稅所得 【大紀元11月28日報導】（中央社記者許湘欣台北二十八日電）
注8 關於公款與否﹖台灣法律界存在截然不同的認知﹕如「公款」說，「國務機要費與特別費相關法律問題之探討」 蔡茂寅教授（台大法學院專任教授）台灣大學法學系九十五學年度第一學期學術演講記錄2006/12/5﹔「台監察院40年前曾糾正行政院 要明確規範特別費」 【大紀元 2006年11月28日報導】（中央社記者林長順台北十一月二十八日電）。
另有證明公款不能成立說，「具領之特別費 已非公款」聯合報／王紹堉／東吳大學董事長（台北市)】﹔「北市府：應釐清已領出特別費是否為公款」 （中央社記者吳素柔十一月二十九日電/2006) 。。。也要求黨團應向主計單位請教，特別費定位為何？是否有其他預算項目不必單據核銷，可直接匯入首長帳戶？主計單位又是否事先提醒首長必須記帳或繳回國庫？等等。
注9 犯罪的故意(犯意):『我感覺到我根本沒有犯罪的故意，也沒有犯罪的事實，從我這8年，乃至於20多年來，使用特別費當時的主觀認知都沒有把它看成是公款，而是可以自由支配的費用，這一點我想絕大部份的首長都是這樣看的。』馬英九強調。—-馬英九: 依照行政慣例 不要單據特別費就不是公款
注10 「 行政院基於實際需要而規定「特別費報支手續，仍以檢具原始憑證列報為原則，倘有一部份費用確實無法取得原始憑證時，得依首長、副首長領據列報，但最高以特別費半數為限。」」
「政府預算兩大科目就是「人事費」跟「業務費」，一般常見於國營事業單位的特支費(也是所得稅法上的特支費)就是屬人事費，它在編列時就是清清楚楚給「人」的，根本不需要甚麼單據來報銷。但「特別費」是業務費，依『業務費—特別費』的定義為「凡各機關、學校之首長、副首長因公務所需，並經核定有案之特別費屬之。」也就是說「特別費」是為了推動公務所需而編的業務費，凡編為業務費一但沒用完依規定必須辦理保留或繳回。」—-「審計員說話」 不平者（作者任職審計部） //bbs.tvsmo.com.tw/forums/26282/ShowPost.aspx
注11 「藍綠互查特支費 點名蘇貞昌、馬英九」( 記者陳詩婷、許紹軒、施曉光、陳曉宜／台北報導)總統國務機要費爭議，引爆藍綠陣營互查首長特別費的大戰。綠營鎖定台北市長馬英九的特支費猛攻，藍營不甘示弱，也要求查核行政院長蘇貞昌的特支費使用情形。
注12 「蘇揆：國務費、特別費尋求法制化解決」【記者鄭任汶/台北報導】針對陳水扁總統提出國務機要費和特別費，應該透過釋憲或修法方式來解決，行政院長蘇貞昌上午表示，陳總統昨天提及的國務機要費、首長特別費，都是幾十年的歷史問題，要尋求法制化的解決方式，他相信經由立法院的討論，尋求共識，將可獲得解決之道。
注13 總統府在業務費科目下並未編列「特別費」，僅有「國務機要費」。從總統府國務機要費依歲出預算說明，用途為國家元首行使職權相關費用，包括政經建設訪視、軍事訪視、賓客接待與禮品致贈等。明顯的，國務機要費與地方首長特別費屬同一性質的業務費。
注14 「總統：國務費、特別費案是政治問題﹕盼釋憲、修法解決」 27/1/07 〔記者邱燕玲／台北報導〕陳水扁總統昨首度對因國務機要費案而聲請釋憲表示立場。他指出，國務機要費案非單純司法個案，已有「濃厚意識形態的政治問題」；他並建議，若國務機要費透過釋憲解決，則「首長特別費是不是要透過修法解決，謹提供給大家參考」。陳總統在對「全球新興民主論壇」之期許致詞時指出，行政院蘇院長曾說「國務機要費、首長特別費都是歷史共業的問題」，呂副總統說「有關國務機要費也好、首長特別費也罷，應該是民主轉型期症候群的問題」。現在已慢慢發現，整個事情的發展不是單純的司法個案，而是帶有濃厚意識形態的政治問題。
注15 中國時報張孝義、劉鳳琴報導，最高檢察署昨天召集六位二審檢察長開會決定，提醒二審檢察長轉知轄區各檢察長，偵辦首長特別費等案時，應注意偵辦追訴之一致性，以免外界產生不必要的誤解。據瞭解，各高分檢的檢察長均傾向對特別費的支用從寬認定。唯有最高檢察機關訂定一個偵辦、處理標準，在「檢察一體」的拘束下，才能統一全國檢察官的見解，檢察機關的決議，具有強制拘束力。為免特別費爭議愈演愈烈，更避免檢察官辦案標準不一，產生法律缺乏安定性，損及檢察公信力，最高檢察署責無旁貸。—-台灣最高檢察署：特別費案追訴從寬 DWNEWS.COM– 2006年11月28日
黃永森 旅比中國學者 12/2/2007
附﹕關於「首長特支費」制度問題的行政法理解析
台灣政府「首長特支費」存在制度方面的問題，在某種意義上說已經是一個「不爭的事實」(或共識)。然而，對此問題,目前政治,司法與輿論方面是否存在甚麼盲點？或者說，這裡所謂制度問題，究竟應該在甚麼意義上來理解認知與正確解讀？這無論在理論還是實踐上，都是一個值得深入思考與回答的課題！這不僅僅因為它是一個在當下引致一場「特支費」風暴，繼之將可能關涉6500位政府官員行為合法與否等重大爭議問題；同時，也是關係到現代行政立法的效力與政府官員循規依法行為，是否受到保障的法律制度原則議題。對此，應該有制度法理上比較深入的解析與判斷。
對「首長特支費」使用問題引發的爭議，一般比較普遍地認為，是由於現行行政法規規範不明確不嚴格的制度問題所致！所以，提出修法與重新立「特別法」來徹底解套。當然，這可以說是試圖從根本上化解問題衝突與爭議的一種途徑。但是，仍然存在一些問題需要理清：
「首長特支費」既是一個原本立之有據的(既是鑒於政府首長官員之必要的社交公關與犒賞等實際支出所需；又是防杜這類支出可能因無額度規範而難以控制，經由行政立法統一設置的「首長特殊款項目」。)，但由於規範不夠明確或不嚴格(尤指無須票據憑證之特支費部份的使用)，且明顯有可能導致行為者與相關法律如審計/會計法與個人所得稅法及財產申報制度規範等，相違背/相衝突的「陳規習例」，所以才會出現當下問題。若就其責任而言，則主要應由行政立法權者概括承受立法疏失責任(如果此「疏失」說可成立)，並加以立法解釋與採取緊急補救措施等，應該說可以化解當下即刻危機。因為，從「首長特支費」所關涉的面(據信達6500位現職官員之眾)，以及由於規範不嚴格/不明確，造成諸多差別與困擾，已經和正在給這些官員造成損毀(台北馬英九市長由於其處於的特殊政治地位，而成為首當其衝受「折損者」。但這種遭遇未必不是一件好事，既可考驗馬又可為眾人解困，更可能引致制度上的改造等等)。關鍵在如何避免政治勢力將其操弄成抹黑攻奸加深衝突對立之手段？！
那麼，作為造成此一行政立法 暇疏失的責任者行政院，即應該在第一時間作出解釋與說明，並採取果斷的行政立法等可能地緊急補救措施：如釋法修法並確認立法疏失責任範圍；或提交新的法規法案於立法院；並宣示概括承受因法規制度疏失，造成行為者循規依法卻與國家相關法令衝突之可能性，以此排除可能陷眾人於不義不法之境地等情勢發生。
若繞不過司法這一關，還可以先行確認立法責任，然後再呼請大法官會議釋法等緊急補救措施，以求使衝擊與困擾限制在最小程度與範圍，以免由此給政府系統與社會造成更大的困擾。而當下司法審查檢視，則更應該考慮到這一立法疏失的事實，和「法不罰眾」與平等對待處置的法理，以及政治與法律行為判斷所面臨的，可能因「法與法規自身衝突」所造成的，難以明斷之窘境及其可能帶來/造成的多重困擾(如政治上抹黑攻奸加劇化的負面效應，與殃及無辜以及黑白不分甚至顛倒之可能等司法不當/過當問題。當然正當的司法調查應是不可避免的。)等等。
由此而言，目前台灣朝野擬議中的「特別立法」可能是面對以上「行政立法疏失」，而又可能給眾多官員帶來不必要困擾情勢下，有效且必須及時進行的法律補救措施。而且，此一立法當然與擬議中的諸多「陽光法案」立法關聯一體，遂始得構成完整意義上的立法糾偏與制度建構！謹此而論，「首長特支費」又不僅僅是一個簡單的行政立法疏失問題，而是一個關聯著整個制度面的課題，需要進行相關聯的法理與實踐探討！藉此理清問題，並給社會大眾與相關官員以合理合法的交代。
概括言之，有如下幾個方面層次的問題必須加以思考辨析與理清：
首先，「首長特支費」因何而設立？而對其進行區分規範的行政法規的立矩目的何在？原因如何？而造成如今的未明確與不嚴格之疏失根源何在？對此，需要強調的是，存在一個重要的法理問題，必須加以確認：即在當下討論「首長特支費」爭議問題時，在法律意義上的認知判斷與普遍的一般的認知之間，明顯存在一個從根本上與法理判識截然不同的判斷！或者說這裡明顯存在一種盲目的有違法律與法理的錯誤的認知與判斷傾向！例如，行政系統的即刻改制更章，卻無明確地責任過失承擔與解釋宣示；公眾與輿論界一邊倒的「制度問題意識」與歸咎指斥話語等。
換句話說，要理清和解決「首長特支費」問題與爭議，首先必須搞清楚其行政規範本身是否具有確定的立法意圖，理據/緣由和規範內容？因為倘若從實證分析的角度/觀點來看，行政立法規範的「首長特支費」，似乎又是「有其明確目的，且其規範定義在特定的意義上是相對確切的」，所以才產生比較普遍地行為和存在「難道制度要陷奉公守法之人於不義與違法之境地？」的質疑；從法的確定性意義而言，「制度陷阱說」一般是難以成立的，即在法與不法之間，在是非黑白之間，是不允許也不能存在衝突的！對此，可以證之於以下分析：
若從問題癥結看，該行政法規規範的三種不同領取不需憑據的「一半首長特支費」的方式(現金/支票/入個人帳戶)，且可以構成對「首長特支費」可任意自由支配之立法意圖/目的的明證：即它是一種不受法律檢查審視的事域(此因行政條例對其規範無可操作性)，因而是並無合法與不法問題之「陳規習例」。故而，從制度上說，可以視為等同「首長津貼或個人官方公關費」等性質，並無行為不法之法律認定的空間與問題。
甚至某種意義上說，由於該等給付與處置權是行政法賦予首長官員的特權與職務待遇，受該法規之保障，並享有免稅等特殊待遇，更凸顯其「特支費」之特殊性質。因鑒此，當事人即可依法「免責」，甚至也可拒絕有關司法對這一部份的調查。其理由即在於依法「首長」不必具實據之這一半，是屬法外之域(即可視為無關公私之自治權域)。故此，方能與其名目相符，稱得上是「特支費」完全特殊的部份。如此一推論不能成立，則顯然問題主要出在這項行政立法規範本身的「不可操作性」（如具有「特支費用於公務目的」條款，卻又不用提供任何票據證明。）和所由產生的與相關國家法律規範的衝突問題,等等。
由此可見，相關聯的這部份特支費，是否違法與運用不當問題，與可能產生的差異問題等等，且是「假問題」(因為，就法律意義上說，既然如此規範，則「現金/支票/入個人帳戶」等取款方式，三者應視為同一，並構成聯帶性可類比/比附之法律平衡對待之規範行為。)；所由產生的「違法或與國家相關法律衝突」的可能問題等，且應該歸為是國家行政立法者的責任，其負有解釋說明或修法改規，並需概括承受之法律責任。在行政立法者尚無作出此類行為之前，有關「首長特支費」之特殊部份(這一半)的爭議，都可以視為法律與制度上雖具爭議，但並無各相關官員行為是否涉法之問題(僅就此部份並無規範而論)。更不可無限上綱，操弄成打擊抹黑政敵的政治手段。所以，不僅行政院要作出明確表態；司法機關也必須明確將其與另一半「首長特支費」相區隔；而立法院更應該通盤考量，作出整體配套立法的綜合規劃作為。並可採取非常立法與程序等法律補救措施。以理清並有效化解政治化法律制度爭議問題及其引致的制度性政治衝突危機。
22/11 黃永森 比利時
28/11/2006修訂(//www.dajiyuan.com)
