國際經驗對中國農村改革的啟示

杜智富

更新 2005-03-29 7:32 AM

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【大紀元3月29日訊】過去一百年來，世界各國有不少農村改革的實例，其中有很成功的，也有失敗的。這些實例都說明了農村改革牽涉極廣，它牽涉的層面包括經濟，市場，教育，基礎建設，體制改革，社會組織，科技，推廣，就業等層面，農村改革還必需同時處理社會不公和動態規劃等挑戰，所以很多國家在農村改革路上走的非常困難是可以想見的，中國目前的農村問體，包括了有中國特色的特殊問題，比如中國的戶口制度，造成農村人口淪為三等公民的不平等待遇，就是別國所沒有的特殊情況。

中國在農村改革上的思考需要先以中國農村目前的現狀為基礎，來考察如何吸收國際上農村改革成功的例子, 和避免已知的失敗路子, 因此本文的側重點是國外的經驗。同時也表達了未來民主中國在農村改革政策上的立場。

中國農民目前的境況

中國自1949年中共執政以來, 農村社會遭遇了極大的破壞, 50年代的打土豪分田地, 農民以為得到了土地, 卻不料很快中共就食言了, 並透過人民公社的形式把所有的土地變成了公有. 不僅如此, 在毛澤東時代, 國家的政策是要透過高度搾取農業來啟動重工業的建立, 農村經濟被極大地剝削了. 同時由於戶口制度把農村人口鎖死在農村, 農村又得不到應有的再投資, 在經歷了土改, 三反五反, 三面紅旗, 大躍進, 及文革等大災難後, 農村人口的赤貧和教育程度的低下, 到了令人震驚的地步. 造成了中國社會上最大的貧窮群體, 人數達九億之眾, 在社會上普遍地受到歧視.

鄧小平時代的來臨, 雖然開始有包產到戶的改革, 農民稍為喘了口氣, 農業產量快速增加, 但是由於政策的不全面, 農民仍然沒有土地的所有權, 對農民的剝削透過攤派的形式, 加上與時俱進的官僚腐敗, 使到農民的收入和受教育的程度仍然處於極其可悲的地步. 鄧小平的改革開放最終的結果是把全中國的廉價勞動力賤賣給了國際大企業, 中國成為世界的廉價消費品製造廠, 農村的年輕勞力大量地流入城市成為農民工, 同時轉化為城市的邊緣人口, 農業與農村的再生力量更為薄弱, 地位更為無足輕重, 而更令人嘆息的是, 在毛時代用徹底剝削農民支撐起來的重工業和國營企業, 卻在改革開放下的今天, 被各級官員和企業主管們掏空了。

今天農村人口高居九億, 收入低下, 平均教育水平在小學程度以下, 大量的農村孩子仍然沒有上學的機會, 戶口制度仍然把他們淪為三等公民, 醫療保險, 退休保障只是城裡人的福利, 與農民無關. 九億的人口是全中國人口的70%, 怎麼會淪落到這麼悲慘的地步, 比中共建政前的農民地位都不如, 中共建政前中國的農民是士農工商排列中僅次與士的階級, 中國有重農的傳統, 直到國民黨時代中國的農村還有耕讀傳家的美德與能力, 今天農民的地位與一黨專制的統治有絕對的關係, 否則沒辦法解釋九億的人口竟然沒有他們政治代言人的現像.

令人擔心的是, 向前發展, 現在農村勞力的低質量會極大地阻礙他們在農業增值方面的改善, 更不用說他們三等公民的地位了.

未來民主中國的價值取向

未來民主中國的價值取向必然是以人的福祉和人的發展為第一位的, 農民作為中國的公民必須享受到同等的權利和國家的保障, 在國家發展政策的選擇上民主中國走的是先發展人, 人力資源提高時, 會反過來加速發展的速度, 這個策略是建立在人力資源是可以不斷更新的, 也是無窮盡的資源, 人的發展既是我們的目標, 也是我們的手段. 我們的發展政策還必需照顧到三個方面, 首先是政策上要照顧到城鄉發展的平衡, 再要照顧到農業與工業發展的平衡與互補性, 最後要認識到中國人口轉化的動態發展, 在人口從大部份為農村人口轉化為城鎮人口過程中, 維持著人的發展與福祉的價值取向.

未來中國農村和農業發展政策的方向 (兩個重要的3%觀念)

眾所周知﹐過去一百年內, 農業技術和農產量有飛躍的進步, 今天在先進國家裡農業人口佔不到總人口的百分之三, 而出產量不僅可以供應全國的需求, 在農副產品的選擇上極為豐富, 還有足夠可以出口, 另外一個同樣重要的數字是在先進國家裡農業產值不到國民生產總值的百分之三.

先進國家的農業產值不到國民生產總值的百分之三這個數字, 告訴了我們工業與農業在產生財富上的巨大差別, 我們長期的遠景是中國的產業結構需要朝工業化和訊息化的方向走. 往這個方向走, 今天中國的70%農村人口會變成大量的過剩勞力, 我們需要一個合理又可行的吸納過剩農村勞動力的方針.

從目前中國農村人口的九億之眾, 如何遞減到全國百分之三的人口, 而這百份之三的人口又是能不斷地利用最新農業技術的高質量農業人口, 這是中國未來農村和農業政策的主要思考. 其中動態的挑戰和人民福祉價值的維繫是政策設計的主要考量.

過渡期和動態經營的策略

目前中國農村人口的質素離達到現代農企業的知識要求還很遠, 同時在全國範圍內在農科技研究, 農技訓練, 農技推廣, 農業經濟體系投資等一系列的問題都需要放在如何轉化九億低教育水平的農村人口的大局下來從新檢視。

世界各國在經濟體制轉化過程中的經驗

我們可以從美國, 日本, 臺灣, 印度, 菲律賓, 印尼等國的轉化過程來看各國的成功和失敗之處. 從這些國家的經驗學者們普遍地認為工業化成功的先決條件是農業的高產出, 否則農產品的高成本會握制工業的成長, 中國目前的情況是, 可開發的新耕地非常有限, 每戶的耕地很小, 還有巨大的農村人口等, 造成我們可選擇的轉化策略非常有限, 起碼在轉化過程的早期和中期, 我們不能選擇大規模, 和高度自動化的路子, 這裡面有如何有意義地消化大量勞動力的因素, 也有勞動力質素低的因素, 所幸中國有農戶大小比較單純的優勢, 即沒有大農莊莊主的現象, 我們小農地的單純性和過多的勞力, 造成我們需要選擇走節省農地使用, 加強使用人力和智識的策略. 在這方面日本, 台灣和印尼都有我們可以學習的地方。這個策略同時意味著大量鄉鎮小工業的興起, 一方面是就近支持各地農企業的需求和發展, 另一方面是有效地就地提供更多的就業機會, 減輕全國一級城市人口爆炸的壓力。這個策略同時需要政府在全國範圍內投資學校, 職業訓練所, 研究站, 醫療站, 基礎建設, 橋, 路, 水庫, 電站等. 鼓勵保險業, 運輸業, 金融業, 和市場機制的建立, 這些建設都會製造更多的就業機會。

轉型的臨界點

目前學術界普遍認為當農村人口開始下降時, 就是現代化過程已經進入轉化過程後期的標誌, 美國的轉化發生在1910, 日本在1955. 從這時起, 每戶可耕地會不斷地擴大, 機械化, 自動化不可避免﹐ 而農戶的教育水平和資產早已高到可以經營現代化農企業的情形了。中國目前也有農村人口流失的現像,但是這不是健康的現代化過程的結果, 而是鄧式改革開放, 造成大量的外資加工業把農村青年勞動力引向沿海省份和全國一級大城市, 留在農村的老弱力量, 並不具備現代化繼續深化的能力, 相反的還會使得農村更弱和更跟不上形勢。

轉型期需要靈活的動態調整

從以上的分析可見, 我們在經濟體系轉化的過渡期要走的是節省農地使用, 加強使用人力和智識的農業振興策略, 而目前青年農民流向沿海城市與這個思路並無因果關係, 甚至有干擾的性質, 但它是我們要面對的現實, 在目前的現實下, 因應之道是不失時機地加大農村改革的力度, 先從農業增利的方向著手, 同時迫切地增強農村教育, 職業訓練﹐, 加速基礎建設和健全鄉鎮企業投資環境等, 都是為農村青年提高素質和就業的必要措施。

進入轉化臨界點之後的思路

長遠來看, 一個現代化的農企業環境需要配套的政策設計, 它必須有分散在全國的農科技研究, 農技訓練, 農技推廣, 農業經濟體系的建設, 但是我們要記得, 我們的遠景不再是有九億的農村人口, 而是要只佔3%人口的高教育水平農企業從業員。那麼不斷地, 有意義地, 吸納過剩的農村勞動力到鄉鎮企業中去就會成為政策設計的重要組成部份。在吸納過剩農村勞動力的同時, 中國的農業改進也要同步進行, 問題是農業現代化的人力資源來自那裡? 一部分可能來自青年農民的培訓, 但不可能是完全靠現有農民的改造, 這裡需要的是新力量的注入農村。政策上我們要問離開農村的人, 他們的境況和權利如何改進和保障, 而進入農村的新血, 是什麼樣的好條件才能吸引他們, 可以想見現代化過程中動態考量的複雜性和重要性。

過渡期農民工吸納的政策方向

今天農民工在城裡淪為社會邊緣的三等公民, 極為低的工資不說, 社會福利對他們是不存在的. 許多青年農民工淪為妓女和犯罪分子的情況時有所聞, 農民工進城成為工人是一個正確的方向, 城裡提供就業與受教育的機會要比農村大的多, 政府必須首先在公民權利上作到對農民工的保障, 廢除戶口制度, 給予他們在城市裡有合法的身份, 給他們的子女上學, 取締不合理的剝削, 容許他們組織起來爭取自己的權益等。同時中國需要把投資不斷地向內陸省分擴散, 建立更多中小型的城鎮和城鎮企業, 使得農村過剩勞力的吸納不過渡地集中在幾個超級大的城市。對全國各地的橋, 路, 水, 電, 醫療, 學校等基礎設施的投資也是提昇農村青年就業和訓練的出路。對農民工的保障和積極教育的政策設計是保證他們成為有貢獻和受尊敬的公民的必經之路。

如何吸引新的農企業人員進入新農村的政策

在自然農村和小農耕作的基礎上引進新的農業技術是會有高產出的成效的, 但是我們要防範維持自然農村的因循性和基本人口基數的傾向, 農村人口爆炸性的再膨脹都是有可能的, 印度在獨立後五十多年裡的農村政策, 是要維持印度的自然農村作為它的國家特性, 而同時要改進農村一系列不合理的剝削制度, 五十多年不斷的努力, 成就的確是不少, 但是按這個方向印度將來還會是一個百分之七十是農民的國家, 而自然農村裡的種性制度也是不會被根除的。

我們的遠景是要在發揮農企業巨大功能的同時, 成功地轉化中國的人口結構成為有知識有技能的現代化人口。在這個遠景下, 我們要提防對自然農村有浪漫的瞳景, 自然農村的小農耕作必然是餬口式的, 農村的保守停滯和缺乏投資也是可以預期的, 農村的缺乏教育, 無知和迷信還會繼續是他們被歧視的根源。

脫離了對自然農村的幻想, 進入農企業的思路會給予我們巨大的政策空間. 農企業的巨大利潤和需要, 能用得上各式各樣的人才, 需要科研的, 病蟲害的, 植物病理的, 土壤的, 肥料的, 農機的, 農經的, 推廣的, 作物保險的, 市場運作的, 建立合作社的, 融資的, 政策執行, 國際農業談判等人才, 也需要相關工業的建立, 肥料廠, 農機廠, 維修廠, 農業資訊業, 市場情報業等。

農企業需要把現在每戶小的可憐的農地集中起來, 進行有經濟規模的經營, 現在農地的耕主, 可以自由地結合成有規模的合作社, 這方面外國可借鏡的成功範例不少. 印度, 日本, 韓國和台灣都有很好的例子。我們在政策上先要給予現在的農民土地所有權, 或是土地耕種權, 允許農民把土地耕種權結合起來成為合作社, 要允許要離開農業的農民出售他的耕種權, 建立一個耕種權公開拍賣市場, 以保障農民得到合理的價格。

在大規模的農企業興起的過程中, 會有不少的城市人口參加到農企業的各行各業裡去。一部份農企業的經理和技術員還會從城市搬到農村去住下來, 但是這不再是舊農村的落後境象, 而是現代化的農企業的村莊, 有自來水, 電力, 學校, 職業學校, 醫院等現代設施 (筆者曾經住過一個德國的農家，那裡農家設備的先進，竟有點渡假屋的味道)。

政府在政策優先和推廣上的考量

許多國家是把農村改革放在僅次於國防重要性的高度上的, 印度的國策就是這樣的, 日本把國會議席向農村人口傾斜, 台灣的農村改革要是沒有成功, 後果是不堪設想的。中國有十三億人口, 糧食的有效生產具有國防意義, 試想在戰爭和禁運的情況下, 我們寧願要堆積成山, 運不出去的廉價加工出口品, 還是要堆積成山, 運不出去的糧食。中國農村和農業改革僅次於國防建設的重要性也就不言自明瞭, 甚至在和平的年代理應該比國防還要加速地推行。

由於中國農村極度的落後, 現代化高質素人力資源非常缺乏, 而農村和農業改革又有國防建設同等的重要性, 我們在政策上需要定下對農村和農業轉型國家的長期投資不能少於年GDP多少的百份比, 比如每年GDP的百份之十五, 也就是說該是國家用工商業來反哺農村的時候了。在政策的設計和執行上需要有專門的部門, 甚至要求是國務院裡的一級綜合部門, 需要大量培訓政策設計和管理人員, 所有的行政官員必須最少有兩到三年的農村經歷。

在人才的培養上, 在全國各地建立農校, 農業職訓班, 農業研究所, 農業合作社, 金融機構, 保險機構等. 建立國際合作, 技術轉讓等渠道。

同時在過渡時期, 政策上要照顧到農村壯老年人在大量青年勞動力流向城鎮的時候, 他們的收入, 醫療和退休等要有保障, 過去農村人口居高不下的主因是來自於養兒防老的必需, 養老制度的建立不論是城裡還是農村都是人道上的必需, 同時也是解決中國人口爆炸的重要因素之一。

過渡時期對流入城鎮的青年農民工要積極地為他們建立成人學校, 最少也要做到沒有文盲, 國家在教育方面的投資應該側重職業訓練。

政策的執行與成功靠的是不斷的測量成效, 和不斷的調整, 中國農村和農業的改革時間上可能需要50年以上, 這期間我們需要建立遍及全國各鄉各縣的評估和管理人才, 印度的經驗說明了在地方上缺乏大量訓練有素的管理人才, 再好的政策也會以失敗告終. 德國的經驗是在發展的過程中要同時注意到品質管制和消費者保護,而菲律賓馬可斯的農村改革失敗卻是因為新聞不自由造成了政治上層沒辦法掌握真實的情況, 這與我們在大躍進年間地方上放衛星有相似的地方。

未來民主中國的立國價值和農村政策的大方向

本文指出的是中國未來農村和農業政策的大方針, 將來執行時的計劃必須有更詳盡的藍圖, 但是即使有更詳盡的藍圖, 我們還必須預料到有不斷調整的需要, 中國未來的民主政體必然要求任何調整都是不允許離開以人的福祉和發展為主的軌道的。

指導和引領我們的前景是一個人口少, 高質素的農企業人口, 一個高度有效, 有利的農企業, 它與工業和智識產業形成互相支持的結構, 我們的產業應該是服務我們自己需求為先的產業, 而不是把自己變成人家的廉價加工廠, 和環保犧牲地。我們的城鎮人口同樣地是高質素的, 他們向農村和全國各地提供源源不斷的教師, 技術員和經理人才, 而不是倒過來的源源不斷的農民工。

在民主的制度下, 農企業的人口和城鎮人口都有他們合比例的政治代言人, 無情地剝削農民或任何群體都是絕不允許的, 我們期待著在民主的制度下, 中國終於建立起全民的醫療保險, 全民的退休金製度, 和全民的義務教育和成人教育。

我們將用以上的人文價值和遠景來規範和調整我們的農村和農業改革政策。

作者簡介﹕
作者參與中國民主運動和人權工作多年, 曾為民主中國陣線第四屆和第五屆主席, 現主持民主中國-渥太華的遊說工作, 同時也是公民議政常委之一。

2005 03 28

──原載《民主中國》

參考文獻﹕

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要冷靜地處理中國農民問題
張五常
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農業正在變得越來越不重要
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中國存「四農」問題農民工問題是核心
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Karta Singh
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Land Reform and Change in Rural Society
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