【大紀元10月13日訊】編者按：中國近年圈地，圈水，圈電等問題十分突出，而近來因為原油有價，圈油問題也浮出水面。近月中國法律學者及維權人士都十分關心的陝北民營石油企業回收案，就屬其中一個突出例子。中國法律界人士楚望台日前專程前赴陝北，調查了事件的前因後果，並為亞洲時報在線撰寫此總結專文，敬希讀者垂注。
北京昌平—自九月以來，我與高智晟律師兩赴陝北，對老區這場圍繞油井進行的爭端進行了為期二十天的調查，寫出了十七篇調查報告。這場長達兩年半，牽涉六萬餘農民投資者與無數利益相關人的大博弈，短短十七篇調查未能盡述。在我們陸續向國內外媒體發佈調查報告的期間，許多朋友來信來電，要求我們對此次事件的前因後果作一詳細梳理。調查途中受時間所限，未能成文；現在我們將調查所得稍作整理，並附上我們給中央領導、地方政府以及投資者的建議，希望能夠在和平與理性的法律框架內，使矛盾的化解向前一步。
一、陝北石油事件的背景及現狀
陝北地區油田在十幾年前被稱為「雞肋」。這塊油田地點分散，儲量小，油層低滲透，埋藏淺，當地人稱為「油窩」，屬於低效油田，加之黃土高原地區交通極為不便，原油及採油設備難以運輸，上世紀九十年代初，這片油田的年產量一直在40萬噸以下。1958年國家石油部將中央直屬企業延長石油管理局放給陝西省政府管理；1966年陝西省政府又將管理權下放給陝北地方。延長局成為中國唯一具有石油開採權的地方企業，與中國石油天然氣集團公司下屬的長慶管理局在這片油田上劃定了雙方的「勢力範圍」。
1986年經濟體制改革初期，國務院為扶持陝北老區經濟，允許陝北地方政府參與石油開採。 1990年6月國務委員康世恩先生講話，肯定了這一思路：「你們依靠群眾，用最低的成本拿出那麼多油，這就把老百姓的積極性調動起來了，實踐證明這個政策是正確的。……各縣發給一台鑽機，叫老百姓打井採油，10-20年打算一步步來，一個縣千百口井，這個政策誰也不能變。」
1994 年4月，中石油與陝西省政府簽訂了《關於開發陝北地區石油資源的協定》，即俗稱的4.13協議。協議第三項第四條為：「為支持陝北地方經濟發展，從當地各縣鑽採的實際出發，擬從長慶局依法登記的工業區帶勘探範圍內劃出約500公里，由安塞等6縣組織開發，從延長油礦在依法登記的區域內已劃出約580平方公里，由延安市等七市縣組織開發。」
由於各縣鑽採公司虧損嚴重，無力組織開採，地方政府出臺了「誰投資誰受益」的優惠政策，吸引投資者以聯營形式進入石油開採。投資者以獨立法人實體身份與政府簽訂合同，大量資金迅速湧入，石油工業快速發展起來。定邊、靖邊、橫山三縣財政收入約90%來自石油工業。
90 年代後期，中石油勘探發現，陝甘寧盆地油氣儲藏量為190億噸，9萬平方公里陝北斜坡佔到其中80%。1999年，世界油價上漲，昔日的「雞肋」也變成了美餐。1999年10月，國家經貿委、國土資源部等部委與陝西省政府、中石油等就陝西地區石油開採秩序問題進行調研，作出《關於陝北地區石油開採秩序情況的調查報告》；不久，國家經貿委、國土資源部將此報告印發（即1239號文件），要求陝北與各地遵照執行。該報告認為陝北地區石油開採主體混亂，管理及技術落後，干擾原油及成品油的流通秩序，提出「對各縣鑽採公司的聯營單位，要依照國家有關法規和國辦發[1999]38號文件的規定進行全在清理，並根據聯營單位的不同情況分別採取劃轉、收購、兼併、資產入股等多種方式進入陝西省延長石油工業集團，實行統一管理。」
必須指出的是，1239號文件僅印發到各省、自治區、直轄市清理整頓小組，經貿委，地礦、石化廳（局）各部門，普通投資者根本無從得知政策變化，地方政府非但把此文件壓住不予公佈，反而進一步擴大招商引資，掀起新一輪投資開發的高潮。
在農民投資者們沉浸在脫貧致富的喜悅當中，紛紛集資打井時，他們渾然不知自己的油井已經成為各方力量覬覦的肥肉。不久，中石油與地方政府利益爭奪已經進入白熱化。2002年7月與2003年元月，中石油與陝西經貿委分別發表《關於對陝西地方石油企業整頓和重組的意見》、《關於陝北地區石油企業重組整頓意見的報告》，圍繞1239號文件進行一場油井爭奪戰。前者認為省內重組不符合中央對陝北石油整頓的一貫方針，難以根治地方石油濫採，難以協調省市縣間的矛盾，要求將地方石油企業劃歸中石油；後者則認為延長油礦具備合法資質，技術成熟，應以延長油礦為主體整頓陝北地區石油企業。
2003 年初，在中央沒有明確表態的情況下，陝北地方政府採取了突然襲擊的方式，「先接管，後清算」，採用暴力手段強行收回了油井「三權」。在收回「三權」之初，地方政府未給農民投資者任何補償；後來在北京學者、律師的關注與呼籲下，才提出給予油井價值的20%的補償，補償按產量計算，採油設備及採出來未及交售的原油均不在補償之列。
地方政府公然撕毀合同的行為，使得許多投資者一夜之間破產。在多次上訪未有回應之後，投資者們走上了依法維權的道路。他們三次赴京，請北京學者召開研討會，取得法律意見；選舉訴訟代表，聘請律師，準備對地方政府提起訴訟。自05年5月起，地方政府對投資者與代理律師進行新一輪暴力彈壓，抓捕主辦律師朱久虎與十二名訴訟代表。
依法維權雖被鎮壓下去，陝北地區的民怨卻並未消除。很多投資者背負巨額債務，走投無路。如果他們依法解決矛盾的希望完全破滅，不難預料衝突會進一步升級，甚至有可能釀成大規模的非理性事件。
二、民營石油開採是否合法?
榆林政府在一份《匯報提綱》中稱，其收回「三權」的依據是1997年1月1日新修訂頒佈的《礦產資源法》與1239號文件。《礦產資源法》規定：「礦產資源屬於國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權」、「勘查、開採礦產資源必須依法分別申請，經批准取得探礦權、採礦權，並辦理登記從事礦產資源勘查和開採的，必須符合規定的資質條件」。
我們認為，「礦產資源屬於國家所有」並不等於礦產資源必須由國有企業開採。而陝北民營油田正是中石油將依法登記的區塊通過4.13協議委託給陝北各縣政府組織開採。《礦產資源法》第十六條規定「開採下列礦產資源的，由國務院地質礦產主管部門審批，並頒發採礦許可證……開採石油、天然氣、放射性礦產等特定礦種的，可以由國務院授權的有關主管部門審批，並頒發採礦許可證。」；國辦發 [1999]38號文件規定，「對沒有採礦許可證的採油場點一律予以取締」。而陝北油田的採礦許可證，為中石油與延長石油辦理，並不在取締之列。
這次行動是打著1239號文件的旗號進行的，卻根本違反了1239號文件提出的「劃轉、收購、兼併、資產入股」等方案，投資者只得到相當於油井價值20%的補償。中國政法大學原校長江平教授評論道：「……補償不是賠償，賠償我可以根據情況的過錯、大小來進行賠償，補償就是沒有任何過錯，有多少損失，賠償多少損失。這就應該叫做補償。……人們理解，既然國家需要從私人財產徵收過來，那麼人家有多少損失，你就應該補償多少。補償就是實際有多少，就補償多少。從現在的情況來看，也存在問題。」
如果從合同法的角度來看，地方政府與投資者均簽署了8-20年不等的合同，互負權利義務；對於1239號文件發佈以前簽訂的合同，政府應承擔違約責任；對於1239號文件發佈後簽訂的合同，地方政府應承擔該法第四十二條二款「故意隱瞞與訂立合同有關的重要事實給對方造成損失的損害賠償責任」。其中有甚者，在03年3月簽訂合同批准投資者打井，待投資者投入大量資金後，在5月將井收走。
值得一提的是，國家發改委中小企業司司長蘇波先生在2003年11月29日一次題為《國家促進民營經濟發展的政策構想與具體措施》的講話中，明確表示民營企業一樣可以進入石油產業：「陝北民營石油有50億資本，不比國有石油公司差。而且你把標準制定清楚，把法規整清楚，我一定不違法，我把石油開採出來，交給國家的石化公司，為什麼不行？所以這不是根本問題，根本問題是要不要民營企業參與石油開採，不能因為石油是國家戰略資源民營企業就不能開採，我也不能把它吃掉，我也不能把它運到國外出口去，我把石油在中國的土地上放著，有什麼不可以？所以這不是根本問題，我是從政策的角度和未來發展的角度講這件事情。」
而對於陝西地方政府強行收回油井「三權」的做法以及國務院批准治理陝北油田的原因，蘇波先生的看法是：「我沒有省政府那方面的說法，他們對這件事怎麼看，他們認為為什麼這麼做，我沒有看到這方面的理由。可是他們對這個問題到底怎麼看的，為什麼採取這個措施？我們不知道。……管理工作沒做好，倒不是民營企業家弄錯了，而是縣裏面的政府部門，省裏某些部門頭頭腦腦的兒子、七大姑、八大姨，全到那裏開石油去了，而且這些人一大片，想開那兒就開那兒。所以這件事，國務院為什麼批准了治理陝北石油呢？就是因為亂了，管理亂了，整個准入亂了。再一個就是亂開石油，你也沒有提出一個標準，什麼樣的民營企業，什麼樣的標準，能夠有什麼樣的權利，開採多大的石油，也沒有。就因為當時沒有資本進來，沒錢，誰想進來就進來，也沒提出個要求。這是政府管理的問題。你沒提出要求，後面越來越亂，誰想去挖，誰就去挖，對此國家肯定要整頓，一整頓就整頓到民營企業頭上來了，就要把你全部趕走。你要整頓就涉及到我們民營企業家了，我瞭解的情況大概就是這樣。這說明什麼問題呢？說明我們政府層面管理水平和對中央政策的理解程度和執行上有很大差距。」
很明顯，「清理整頓」與「無條件收回」間有著極大差距，這顯然不僅僅是「對中央政策的理解」上有問題。
三、強制回收「三權」帶來的社會後果
人民大學何偉教授（經濟學家）曾在我們之前去陝北調查。據他的統計，陝北幾千口民營油井，企業家與當地農民大概各佔一半。
黃土高原地帶土地貧瘠，從事農業收入微薄，加之退耕還林工程，許多農民無地可種，只得投資油井。平均每打一口油井需要上百萬，農民自己拿不出這麼多錢，只能採取集資形式，以家族、村落或朋友圈為單位，由家族或村裏稍有本領的人牽頭，各家各戶出資或分頭借貸，每戶出資一兩萬元，湊齊油井所需資金。陝北地區是一個傳統的親情社會，農民不習慣向銀行貸款，出於「與其讓銀行賺利息，不如讓親戚朋友賺利息」的心理，向親朋以高息籌募資金。由於合同的另一方是政府，債權人對於其收益有信心，並不做應有的風險評估。
這種集資方式帶來的後果就是出資代表對企業破產承擔無限責任。我們的調查中不止一次提到了這樣的事例，比如農民投資者王安、張綏林等，欠下債務上百萬，有幾十上百戶債權人，被逼到家破人亡，苦不堪言。在當地，這種人情債務甚至可能延續到後代，即所謂「父債子還」。債權人與債務人同時陷入悲慘的處境；據投資人統計，這次回收牽涉到十幾萬戶相關人的利益，這個龐大的數字已經足以稱之為 「人民」。這種搶奪油井的行為，可以說是對本就貧困的陝北人民的又一次掠奪。
愛德格•斯諾先生在他的《Red star over China》中充滿信心地寫道：「陝西和甘肅有豐富的煤礦。陝西還有一點石油。……這裏，肯定地說，存在著早已成熟的實行變革的條件。這裏，肯定地說，存在著人們要起來反對的東西，即使他們還沒有鬥爭的目標！因此，當紅星在西北出現時，無怪有千千萬萬的人起來歡迎它，把它當作希望和自由的象徵。」很遺憾的是，陝北土地貧瘠，交通落後，自然環境惡劣，除了「一點石油」之外沒有發展工業的條件。十幾年來的民營石油工業，獨力支撐了陝北地區整個區域經濟。當民營石油工業受到重創後，整個區域市場隨之坍陷下去，被稱為「陝北小香港」的靖邊縣青陽岔鎮迅速破敗衰落，就是一個典型的例子。
區域經濟的發展需要先期的資本進入，而在當地百姓無力投資的情況下，只能依靠外來的投資者進行。而地方政府「開門引鳳，關門打狗」的行為也使政府的公信力受到極大損害，使外來的投資者望而卻步，直接損害到陝北地區未來的經濟發展。
最為嚴重的後果就是，這種行為使得政府執政權威下降，製造出社會的不穩定因素。在上訪無效，訴諸法律的和平抗爭之路也被堵死的走投無路之下，投資者試圖選擇極端手段進行自力救濟的傾向就不可避免，我們相信這是衝突各方都不願看到的狀況。
政府正在一步步瓦解自己的執政基礎。
地方官員並不在意他們的行為給地方帶來的災難。為官一任，任期屆滿就可陞遷調動，拍屁股走人。這不僅僅是官員本身的問題，也和政治體制改革滯後不前的痼疾有關。
四、妥協是衝突各方的唯一選擇
表面上看陝北地方政府取得了暫時的利益，但是它未必不明白，自己只是一隻捕到蟬的螳螂，幕後還有中石油這只黃雀。儘管地方政府將這些民營油井重組進延長集團時儘量保持低調，唯恐驚動中石油，延長集團的前途歸屬仍很難說鹿死誰手。
「4.13 協議」中本來已經為陝北油田未來的發展作出設想：「由長慶油田、延長油礦和其他法人實體，按自願原則，共同出資，組建陝北石油開發有限責任公司，在當地註冊。其他地域待條件成熟後，再採取適當的形式進行合作開發……」以股份制聯合民間力量和國企，兼顧中央、地方與老區人民的利益，是解決石油矛盾的最好形式；而「1239號文件」提出的「劃轉、收購、兼併、資產入股」等方案，也是投資者可以接受的解決途徑。
地方政府不止一次企圖通過武力鎮壓解決問題，但是它也應該發現，暴力手段不但沒有解決問題，反而在更大範圍內激化了衝突，並且遭到外界輿論的一致譴責。筆者希望地方政府能夠放棄這種對抗思維，採取主動姿態，以談判的方式解決事端，釋放尚在押的訴訟代表，重新考慮對投資者的補償問題，這是陝北地區化解官民積怨的底線。陝油事件利益糾葛錯綜複雜，妥善處理陝油事件，不僅需要足夠的政治道德，同樣需要足夠的政治智慧。
筆者也希望陝北的六萬投資者堅定對依法維權的信心，離開依法解決的框架，組織大規模遊行、集體上訪等等，對於妥善解決油井事件並無效果，反而會為地方政府的武力鎮壓製造口實。石油事件既已發生，冷靜補救才是唯一策略。油井事件不是搏鬥，而是博弈；雙方若是不尋求共贏的和解道路，就只有兩敗俱傷。未來的陝北，應該是經濟發展、社會和諧的陝北，而不是在爭鬥中停滯不前、動盪不斷的陝北，而這一目標需要各級政府、民營投資者、法律界與媒體的共同努力，各讓一步的妥協對衝突各方而言，均是最為理性的選擇。
楚望台 十月十一日於北京昌平
──轉自《自由亞洲電台報導》
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