【大紀元2018年06月07日訊】（大紀元記者吳英綜合報導）美國總統川普（特朗普）5月31日決定不再對歐盟、加拿大、墨西哥延長鋼鋁稅豁免，引發盟國反彈。一時之間，除了美中貿易戰外，另一場戰役也蠢蠢欲動，然而部分國家在指責美國的同時，似乎忽略了讓鋼鋁稅貿易回歸正軌的一個正本清源的方法，即配合美國遏阻中共多年來的「胡作非為」。

對於川普政府不畏各國責難，決心加徵關稅的緣由，本文將以鋼品為例深入探討，並一窺全球鋼品市場長期以來面臨的重大問題。

據美國商務部的統計，2016年及2017年，美國自中國大陸進口的鋼品數量，由先前的每年200多萬公噸降到僅70幾萬公噸，約占總進口量的2%。2018年3月，川普政府以國家安全為由，決定對所有進口鋼品加徵25%關稅，並稱真正的禍根在中共。

從表面上來看，美國似乎為了防堵進口占比僅為2%的中國鋼品，不惜與其它國家結怨。然而，川普政府實則是看清楚了來自其它國家的鋼品，有著中共的影子，唯有對所有鋼品加稅，才能「畢其功於一役」，避免美國鋼鐵業者再受到「大量進口」的中國鋼品的危害。

在總統川普5月31日宣布不再延長鋼鋁稅豁免的當天，商務部部長羅斯（Wilbur Ross）對媒體記者說，對中國鋼品課徵反傾銷稅或反補貼稅等懲罰性關稅，不足以遏阻中國鋼品湧入美國。

「首先要說的是，中國鋼品的問題不限於直接來自中國大陸的進口，而是通過其它國家的轉運。」羅斯說。

「因此，這是美國必須對所有進口鋼品加稅的根本原因。現在雖然美國自中國大陸進口鋼品的數量占比很小，但是中國業者向全球輸出的鋼品數量龐大，不僅扭曲全球鋼品市場，同時也違規轉運到美國。因此，只對中國鋼品徵收懲罰性關稅，已無法解決這個問題。」

鋼鐵業特性及貿易衝突

在探究川普政府對進口鋼品課徵國安稅緣由前，有必要了解鋼鐵業的特性及過去近30年來這個行業的貿易衝突。

鋼鐵業為國家建設的基本工業，具有高度產業關聯性，是製造各種機器設備不可或缺的原料，亦為衡量工業生產的重要指標，因此通常被稱為「工業之母」。不論是發達國家或發展中國家都會基於經濟發展與國家安全理由，積極支持鋼鐵業的發展，以提升國家競爭力。在此前提下，在鋼鐵貿易談判桌上，各國立場傾向保護多於開放。

這種趨勢造成鋼品產能過剩，以致供需失調及價格起伏不定，貿易衝突時有所聞。遇低價外國商品湧入本國市場或進口激增國內鋼鐵業受到損害時，各國政府競相採取貿易救濟措施。

美國鋼鐵業曾因工業革命、二次大戰、戰後協助歐洲重建，以及冷戰時期軍備競賽而蓬勃發展。到了90年代，蘇聯解體冷戰結束，中共等新興經濟體開始扶植鋼鐵產業，全球鋼鐵產能過剩問題越發嚴重。

1990年代後期爆發亞洲金融風暴，亞洲各國因貨幣大幅貶值，加上要消化過剩的產能，於是出口大量鋼鐵產品到美國，嚴重威脅美國鋼鐵業。為了自救，美國鋼鐵業向商務部提出多起反傾銷/反補貼調查，引發亞洲出口國的不滿。

到了2000年，全球陷入更為嚴重的經濟衰退，美國鋼鐵業出現倒閉潮，前總統小布什於2001年6月指示行政部門根據《1974年貿易法》第201條款，針對所有進口鋼品展開保障（防衛）措施調查。美國國際貿易委員會（USITC）於2001年10月認定鋼鐵產品進口激增對國內業者造成嚴重損害，2002年3月5日，小布什總統決定對10種進口鋼品採取為期3年的防衛措施，加徵8%到30%的關稅。

在美國宣布對進口鋼鐵產品提高關稅後，歐盟率先向世貿組織（WTO）控告美國，隨後日本、韓國等幾個會員國亦要求與美國諮商。由於未達協議，WTO並於2002年7月25日成立爭端解決小組。全案經過近18個月的審理，最終美國敗訴，並在2003年12月取消防衛措施。

美國敗訴原因主要是USITC被認定未能提出部分受調查產品，如含碳平軋鋼、不銹鋼棒與熱軋鋼條，具有進口激增的合理證據，以及最終實施救濟的產品範圍，與調查時的產品範圍不對等。

當時美國受調查產品範圍涵蓋所有進口來源，但是在實施救濟措施時，排除與美國簽有自由貿易協定的國家（如加拿大及墨西哥等），被WTO上訴機構認定不符合「平行原則」。

中國產能過剩年產量激增到全球五成

美國在2001年決定展開201條款調查前，經濟合作及發展組織（OECD）已注意到全球鋼鐵市場長久以來嚴重供給失衡的問題，並在2001年建議各國減產。

根據國際鋼鐵協會（International Iron & Steel Institute，IISI）的統計，2001年主要粗鋼生產國家依序為中國大陸（1.49億公噸）、日本（1.03億公噸）及美國（9千萬公噸），這三個國家的總產量超過全球產量（8.47億公噸）的40%。其中大陸的產量比2000年增長17.1%，日本及美國則分別下降3.3%及11.5%。

雖然OECD建議各國減產，但是全球粗鋼產量仍然是有增無減，特別是中國大陸，年生產量持續攀升。據OECD的統計，2017年全球粗鋼產量為16.88億公噸，大陸的產量為8.45億公噸，占比由2001年的17.5%增加到50%。

美國決定展開國安調查

全球鋼鐵產能擴增，美國鋼鐵業持續面臨威脅，川普2017年4月簽署備忘錄，要求商務部依《1962年貿易擴張法》第232條，對進口鋼鐵製品展開國家安全調查。商務部部長羅斯（Wilbur Ross）於2018年1月11日，向川普遞交調查報告，川普於3月8日宣布對進口鋼鐵製品加徵25%關稅，並自3月23日開始生效。

據美國商務部產業與安全局（Bureau of Industry and Security）網站資料，自1962年以來，美國展開26次232調查，僅在1973年及1982年採取貿易限制措施，都與進口原油有關，1973年是對進口原油改採簽審制度，1982年則是禁止進口利比亞原油。美國最近一次展開232調查是在2001年，當時小布什總統針對進口鐵礦石和半成品鋼材進行調查，但最終沒有採取任何行動。

據商務部2018年2月公布的調查報告，美國是全球最大的鋼鐵進口國，進口量幾乎為出口量的四倍。自2000年以來，關閉了六座氧氣頂吹轉爐（basic oxygen furnace，BOF）和四座電弧爐（electric furnace），自1998年以來，鋼鐵行業就業率下降了35%。

2016年全球粗鋼產能為24億公噸，較2000年增長127%，同期間全球需求量未見同步增長，導致兩者差距逐年擴大，2015年時超過7億公噸，幾乎是美國鋼鐵每年消費總量的7倍。主要原因是中國的產能年年增長，以致其與大陸需求量的差距，在2015年擴大到超過3億公噸。

商務部說，中國是最大的鋼鐵生產國和出口國，也是造成全球鋼鐵產能過剩的最大來源，其產能過剩的數量超過美國的煉鋼總量。中國月均鋼鐵產量幾乎相當於美國的年產量。某些類型的鋼鐵用品，例如變壓器，美國只剩下一家製造商。

2016年，中國生產8.08億公噸鋼品，同比增長1.2%，占全球生產總量的50%，而且大於美、歐盟、俄羅斯及日本的生產量的總和。此外，中國2015年的鋼品出口量為1.1億公噸，達到歷史新高，同比增長20%，且比美國當年生產總量（7,890萬公噸）還要多出35%。

商務部指稱，中共當局長久以來相當清楚其鋼鐵產能過剩的問題嚴重，也在多邊或雙邊的磋商中承諾予以解決，並自2003年開始，每年都宣布要採行減產措施，但是都沒有達成實效，以致其鋼鐵產能由2003年的2.78億公噸，一路增加到2016年的11.2億公噸，增長逾300%。

美國是中國鋼品產能過剩的受害者

調查報告說，中共對鋼鐵的補貼及投資，更加重了產能過剩的惡化。中國鋼鐵業獲得很多政府獎勵資金，直到2011年大陸對鋼鐵的需求量放緩，鋼鐵業榮景才出現消退現象。到了2014年，大約五成的中國鋼鐵業者出現虧損，損失金額總計人民幣640億元（約90億美元）。

根據Custeel的研究，中共當局稱2016年達到了鋼鐵產能減少目標，然而這是因其計入了許多閒置的產能，估計真正減少產能的數量僅2,300萬公噸。

商務部說，中國鋼鐵業者向全球市場大量出口鋼品，將生產過剩的問題轉移到其它國家，造成這些國家將無法消化的鋼品出口到美國。過去幾年，美國是中國產能過剩的最大受害者。

對中國鋼品課雙反措施

截至2017年底，美國對進口鋼品實施的反傾銷/反補貼措施計164件，其中28件涉及中國。商務部說，從2006年到2016年的進口統計數字來看，實施懲罰性關稅後，來自中國的鋼品進口量確實減少84%，但是來自其它國家的鋼品數量增加了。

以越南為例，2006年，中國出口到越南的鋼品約300萬公噸，占其總出口量的6.5%；2016年，這兩個數值分別增加到1,100萬公噸及10.9%，出口增長250%。

根據商務部的調查，2016年，中國銷往韓國、越南、菲律賓、印度及泰國的數量增加，約占其總出口量的40%。

商務部發現，中國產能過剩更廣泛地損害經濟結構，已無法以反傾銷或反補貼措施遏阻，因為中國業者及出口商通過轉運及其它方式規避這些懲罰性關稅。

中國業者規避懲罰性關稅

在進口國政府實施反傾銷稅或反補貼稅後，不肖出口商通常會採取某些方式規避高額的懲罰性關稅，包括不實申報（虛報產地、商品名稱、生產業者及出口價格等），或者經其它國家轉運、化整為零出口半成品或零組件到進口國或第三國、到進口國或第三國收購同業或投資設廠等。

美國總統川普（特朗普）3月份宣布對進口鋼鐵課徵25%「國安關稅」時表示，違規轉運是個大問題，必須解決。美國官員表示，堵住這個漏洞至關重要，間接來自中國的鋼品仍繼續損害美國的鋼鐵行業。

根據美國商務部的統計，越南、馬來西亞和泰國2017年總計向美國運送了120萬公噸鋼品。韓國和印度亦是中國鋼品的轉運者，2017年分別轉運了340萬公噸及74.3萬公噸。去年來自這五個國家的鋼品進口量大約占美國鋼品進口總量的15%。

美國商務部注意到，2015年中國對美出口鋼品下降，然而當年中國向越南出口鋼品增為3倍多，越南向美國出口的耐腐蝕鋼材激增了11倍。

商務部於2018年5月21日公告，對自越南進口的耐腐蝕鋼（corrosion-resistant，CORE）和冷軋鋼（cold-rolled steel，CRS），分別加徵大約240%和450%的懲罰性關稅（反傾銷稅及反補貼稅），理由是越南在生產過程中使用來自中國的鋼材，幫助中國業者規避美國對該類中國商品課徵的雙反稅。

據《華爾街日報》的報導，三年前，在中共雄厚資金的支持下，中共國營河鋼集團收購了塞爾維亞瀕臨破產的一家鋼廠，該廠年產能為220萬公噸。

商務部的數據顯示，從未出口鋼品到美國的塞爾維亞，自2015年開始向美國出口鋼品，近3年的出口量激增，2017年出口量達到3.6萬公噸，為2015年（253公噸）的144倍。

文章說，過去幾年，中共國營企業關閉國內的工廠，轉而到海外擴張，並且得到中共國有銀行的大力支持。除了塞爾維亞外，中國的鋼鐵公司亦在馬來西亞、印尼、巴基斯坦、印度、巴西、孟加拉等國家，收購鋼鐵廠或投資設廠，總產能達3,400萬公噸。

中國產能過剩禍延全球 各國心知肚明

對於中國鋼鐵產能過剩禍延全球，各國政府心知肚明。在美國採取232措施對進口鋼品課高關稅後，主要的鋼鐵生產國也開始採取應對措施，以避免在美國防堵後，大量中國鋼品湧入本國市場。

日本政府在3月30日公布命令，對來自中國（不含香港、澳門）和韓國的部分鋼鐵產品（碳鋼焊接接頭）徵收反傾銷關稅，自3月31日起徵，為期5年，稅率為41.8%到69.2%。

歐盟3月26日決定針對大範圍的鋼品展開進口救濟調查（safeguard investigtaion），加拿大3月27日宣布新措施，加強遏止鋼鋁材的違規轉運，並於5月底決定對自中國、越南和韓國進口的鋼材展開反傾銷調查。台灣4月17日宣布，對自中國大陸產製進口的部分鋼品展開反補貼暨反傾銷調查。

美提供盟國豁免機會

美國並未因採取鋼鋁稅，而關上協商的大門，對於部分願意配合美國國安關稅的國家，如韓國、澳大利亞、巴西、阿根廷等，都給予永久豁免。

韓國同意限制其每年出口到美國的鋼品數量不超過268萬噸，大約相當於過去三年平均出口量的70%。

巴西同意每年出口到美國鋼材成品的數量，限制在2015年到2017年期間年平均出口量的七成，半成品則不超過同期間的年平均值。

阿根廷獲得的年度鋼品出口配額為2015年到2017年平均出口量再加35%，得到額外35%的原因是，阿國在2015年及2016年的出口量不高。

目前僅澳大利亞是唯一沒有向美國承諾數量限制，而獲得豁免的國家。

232調查大事紀

2017年4月20日，川普總統簽署備忘錄，要求商務部依《1962年貿易擴張法》第232條，對進口鋼鐵製品展開國家安全調查。

2018年1月11日，商務部長羅斯向川普遞交調查報告。

2018年3月8日，川普宣布對進口鋼品加徵25%關稅，15天內生效。

2018年3月23日，美國依據《1962年貿易擴張法》第232條國安條款的規定，無限期且全面性對進口鋼品加徵25%關稅，加拿大、墨西哥、巴西、歐盟、澳大利亞、阿根廷和韓國暫時獲得豁免，期限至5月1日止。

2018年4月2日，中共報復美國鋼鋁稅，對美國的水果及其製品（蘋果、柑橘、草莓、葡萄、櫻桃、獼猴桃、堅果、人參、葡萄酒）等120項進口商品，加徵15%關稅，對美國豬肉及其製品及鋁材等8項進口商品，加徵25%關稅。總計128項商品，進口金額達30億美元。

2018年4月30日，川普總統簽署公告，對歐盟、加拿大及墨西哥再次延長暫時豁免期限到5月31日，巴西、澳大利亞、阿根廷和韓國則因已達成協議而獲得永久豁免。

2018年5月31日，川普總統簽署公告，宣布不再對歐盟、加拿大及墨西哥延長豁免期限。歐盟、加拿大及墨西哥表示要採取報復措施，對美國商品加徵關稅。

2018年6月1日，美國開始對歐盟、加拿大及墨西哥加徵鋼品國安關稅。

2018年6月5日，墨西哥向WTO控告美國鋼鋁稅。除墨國外，中國、印度、歐盟及加拿大亦向WTO控告美國。

對於部分WTO成員認為美國採行的鋼鋁稅（232關稅）不符合WTO「保障措施協定」（Agreement on Safeguards）規則，美國官員表示，鋼鋁稅是依據《1962年貿易擴張法》第232條國安條款展開調查的結果，不是《1974年貿易法》第201條的防衛措施，因此不受WTO「保障措施協定」的規範，而是符合「關稅暨貿易總協定」（GATT）第21條安全例外條款。#

責任編輯：林妍