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【大紀元5月9日訊】 最近北京召開的兩會再次引起了外界對人民代表大會制度在中國政治制度中的作用的關注。其中，爭執的焦點還是人大的性質，批評它的人說它是中共的橡皮圖章，讚揚它的人說它是中國民主政治的發動機。有人說，人大制度必須改革，因爲現在的人大仍然是舉手機器。但是另一方面，也有人說，人大制度越來越好。例如根據新華社三月十日報道，正在北京參加九屆全國人大四次會議的香港特別行政區代表黃保欣、李偉庭、曹宏威、范徐麗泰等紛紛表示，經過多年的發展，人民代表大會制度越來越完備。

根據現行憲法和大學的憲法教科書，人民代表大會是中國的根本政治制度，是國家的最高權力機關，代表全體國民、體現國家主權。似乎人大真的是國家的權力重心所在。在民衆的眼裏，人大又是一個什麽樣的機構呢？根據普通百姓的看法，人大的關鍵，不是代表的腦和心，而是代表的手和嘴。每年的人大會議在民謠中的典型形象是“領導點名當代表，乘坐軟臥去報道，住進賓館吃好飯，投下一張報恩票”。在大陸的民謠中，人大的作用是“舉舉手”，政協的作用是“拍拍手”。人大代表只會舉手的表現，成爲人民抨擊時弊的衆矢之敵。爲什麽人大的書面角色與實際形象有這麽大的差距？造成這種差距的原因何在？

表面上看，中國的人大就像外國的議會，有許多代表，制定並通過法律。似乎中國已經是一個議會制國家，中國的人大與外國的議會已經沒有什麽區別。然而，中國的人大在性質上還是與自由民主國家的議會有著本質的區別。如果用一句話來概括這種區別，這就是：人大作爲中國的議會是中囯共產黨領導下的議會，而在民主制度下，沒有一個政黨能夠絕對領導一個議會。在民主制度下，議會中有多數黨與少數黨之分，多數黨席次再多也不能領導少數黨，更不能領導整個議會。理解人民代表大會制度的關鍵在於理解中囯共產黨是如何“領導”全國和地方各級人民代表大會的。

中囯共產黨對人大的領導像福利國家的福利一樣是從搖籃到墳墓式的，無所不在、無時不在、無微不至。中囯共產黨對全國及各級人大的領導是三維立體的、全方位多層次的。人大必須在理論和意識形態上接受中囯共產黨的領導。按照中國憲法的規定，人民代表大會必須在指導思想和意識形態上接受中囯共產黨的領導，信奉中囯共產黨所宗奉的共産主義與馬克思主義。任何在人民代表大會上主張或宣揚共産主義與馬克思主義之外的政治觀點都會被認爲是敵對的顛覆行爲。所以人大的一切政治觀點和政治主張只能由中囯共產黨來定調。人大自身不能自作主張，代表不能亂表態。

全國及各級人大在組織上須絕對接受中囯共產黨的領導。中共對各級人大的領導是雙重的，多管道的。各級人大及其常委會主席與委員長即是中囯共產黨派駐各級人大的最高代表。從功能上看，各級人大的這些最高領導人是中共派來看管人大的。中共的各級組織局可以隨時撤換其向各級人大派出的“典獄長”。所以，儘管有的人大領導人把人大看作自己個人的地盤或權力基地，並對黨中央採取一些小動作，但是終究不會有驚天動地的作爲，喬石是如此，李鵬也是如此。在如何真的把人大變成議會上，他們都是不可指望的。一旦他們的言行出格，他們的權力就會被收回，所以他們根本沒有反抗的資本。儘管李鵬在這次人代會上唱了一次“監督”的高調，但是聽聽他對北京市官員的私下交底，就知道他在本質上是中共黨員，而非人民代表。據報導，他在前不久視察北京時，對當地官員強調：“我們是社會主義國家，加強黨的領導，是堅持和完善人民代表大會制度的根本保證”。換句話說，他去人大工作是貫徹和加強黨對人大的領導的。人大領導人的中共代理人身份在地方表現得更明白無誤。中共爲加強對人大的領導，在一些地方乾脆直接委派地方黨首去兼任人大主任，例如深圳市委書記張高麗兼人大主任，天津市委書記張立昌兼人大主任等。前幾年，在少數省級人大（如湖北、福建）中曾出現中央屬意的省長候選人落選的情形。後來由於中共中央將強了對省級人大的領導，類似的事件就不再發生了。

在各級人大內部還有一套健全的黨組織來負責對人大的日常工作的領導。各級人大內部設有黨委（黨組），並握有人大的人事、財政、組織和政務決策權。全國和地方各級人大均由中共黨組在背後決定一切重大事項和人事任免。無論是人大全體會議或是常委會只能確認由黨組織拍板的決定。各級人大內部的所有官員都是中共黨員。人大內部黨組織中的組織、人事、宣傳、黨建等部門又可以直接向上一級黨組織及其對口部門報告工作並接受他們的領導。全國人大的黨組和團委則直接受中共的中央國家機關直屬黨委和中央國家機關直屬團委的領導。可見，人大被層層束縛在中共的權力羅網中，要想全面掙脫，難於上青天。

全國及地方各級人大代表的産生永遠由中囯共產黨一黨承包，由各級黨組織包辦和控制候選人名單和選舉過程。在人選的確定過程中，是否徵詢他方意見則屬於中共的自由裁量權。中國政府已經向外國學者和國際組織開放了村民委員會的選舉。但是人大的選舉仍然鎖在重重鐵幕之後，其背後的奧秘之多可想而知。鮮爲外界所知的是，中國各級人大的代表選舉不是由獨立的選舉委員會來主持的，也不是由各級人大自身來經辦的，而是由與各級政府對應的黨委一手包辦的。中囯共產黨及其各級組織自己定規則、自己提名自己，國庫提供經費、自己選舉自己。選舉委員會的主要官員通常又是人大代表候選人。在每次選舉活動中，主人翁是各級黨委，人大只是一個跑龍套式的配角。起核心作用的是各級黨委和組織部，起輔助作用的是黨的宣傳部，以及政府系統的財政局（部、廳）和公安局。如果各級黨委不下令各級財政部門在經費上予以配合，在政府經費普遍短缺的當今，人大的選舉就可能隨時泡湯。

所以，在人大選舉中，各級人大不僅沒有能力唱主角，而且還要對各級黨委的包辦感恩戴德。同樣，人大代表的提名權也就自然而然地落入了各級黨委和黨的組織部門手中，人大只能一般性地參與意見。而且包括所謂民主黨派在內的所有黨外人士只有等待被共產黨提名的份。中共對人大代表在産生上的絕對控制在這次人代會上增補四名常委的過程中展露無遺。這四名代表候選人由中共任命的大會主席團提名，再經由地方和軍隊黨首控制的各個代表團醞釀協商後，然後由大會主席團確定正式候選人名單，並實行等額選舉。這就完全排除了從主席團之外産生候選人的絲毫可能性。

在中國各級人民代表大會代表構成中，中囯共產黨也佔據了絕對的主導地位。在三千名左右的人大代表中，中共黨員占三分之二。人民代表長期被當作政治榮譽而不是參政議政的政治責任，授予那些黨的各級領導人和“聽領導人的話跟共產黨走”的勞動模範和知識份子，以及那些爲黨爭光的體育和演藝明星。人大代表，雖有選舉之名實則是各級黨組織“欽定”産生的。大陸的媒體曾廣泛報道過這樣一則真事：一位來自南方的飯店女服務員和勞動模範出身的人大代表在接受媒體採訪時談及參加全國人代會的感想時表示：她很感謝她所在的省領導對她的培養，她在這次人代會上學到了很多東西，特別是人民代表大會住宿的飯店的服務質量很高，她回去後要好好學習，改進自己收拾房間的技能。近年來，這種服務員式的代表開始減少，與黨政官員關係密切的黑社會頭頭開始堂而皇之地進入各級人大和政協，並成爲人大政協內部代表“民間”的聲音。與黑道相比，旅館服務員和勞動模範能向黨政官員輸送的利益畢竟有限。在地方，各級人大會已經基本上是官員俱樂部。全國人大是各省、中央各部和軍隊官員的俱樂部。爲此，中共採取化整爲零的辦法，強迫各級讓出一些名額給各級官員（行話叫“戴帽子”），中共中央把全國人大的名額壓到省。所以，國家主席江澤民才可以名證言順地成爲上海市的人大代表。省委把省人大的官員名額壓到市，市委則把市人大的官員名額壓倒縣，縣壓到鄉，鄉壓到村，一級壓一級，確保各級人大以官員代表爲主。人民代表大會正在由官員和勞模代表大會變成官員與官員之友代表大會。

全國人大是名義上的中國最高立法機關。要立法，就必須議事。操控立法的關鍵在於有效地禁止代表自由、充分地議事，而達到這一目的的最有效的辦法莫過於擴大立法機關的規模和長年休會。任何從事過組織活動的人都知道，與會人數越多，議事越不充分，操控越容易；人數越少，議事越充分，操控越難。全國人大代表人數龐大，達三千人之多，居世界各國之首，開會時間少，一年一次，每次兩周，世界罕見。至此，爲什麽全國人民代表大會規模如此之大，會期如此之短，其用意和目的就不難理解了。

在中共對各級人民代表大會的控制中，對全國人大的控制是最嚴密的。大會的主席團不是由選舉産生，而是在中共擬定名單後，由大會一攬子通過。大會議程由主席團包辦，全體會議的內容只有政府負責人照本宣科地念報告，沒有任何自由發言和辯論，代表們也不可以提“程式動議”。各級人大每年召開例行會議前，人大代表中的中共黨員會「統一思想」，以保證大會的「順利召開」以及黨的決議得以貫徹。

各省、直轄市、自治區和特別行政區的代表團是全國人大內部的基本構成單位。這些代表團既是中共的控制工具，也是中共的控制物件。中共對這些代表團採取的慣常做法是化整爲零、分而治之、嚴密隔離、層層防範。爲此，中共要求各地的代表團要由地方黨首兼任，由他們負責在人大內部的小組會議和大會上的發言進行嚴格的審查和篩選，從而把“不當”言論和主張扼殺在搖籃之中。一旦有人發言出格，團長將受到批評，甚至被追究政治責任。中共還對各地的代表團進行嚴密的隔離，以防止任何可能的串連。中央把各地的代表團分別安排在北京城區不同的旅館，並提供或斷絕交通工具。開會期間，各代表團白天聽報告或分組討論，晚上繼續以代表團爲單位進行分組討論和觀看文藝演出及組織聯歡活動，同時規定會議期間不允許代表擅自活動，以免私下串連。跨代表團的連組討論或是非正式聚會更是絕無可能。爲此，人民大會堂被分割稱不同的廳，通常以省爲單位。其實質就是要防止各地代表團聯合起來對付中央。這不禁讓人聯想起曾經盛行的“保甲”與“連坐”。

在卡斷各個地方代表團之間的可能結盟之後，剩下的問題就是如何防止那些代表人數衆多的地方代表團“坐大”。爲此，中共採取了兩項主要措施。一個是把那些人數衆多的大代表團化大爲小，另一個就是建立固定“票倉”。化大爲小的範例是把四川一分爲二，設立重慶直轄市。外界普遍認爲，設重慶爲直轄市的主要考慮是建三峽大壩。但是，據體制內人士透露，中共當局對全國人口最多的四川省有規模最大的全國人大代表團深感不安。一旦整個代樓團投反對票，這將使中共中央極爲難堪。特別已經去世的前四川省長肖秧曾經仗著與鄧小平的關係與江澤民鬧過彆扭。四川是趙紫陽的政治後方，省級領導中有不少趙紫陽的同情者和舊部下。如果四川沒有一分爲二，那麽，今年四川代表（150）與重慶代表（58）總數將達到208人。比代表人數現居第一位的山東代表團多出24人。現在把四川一分爲二，再加上利用重慶與成都之間的傳統矛盾，中共中央就可以高枕無憂了。

建立固定“票倉”的典型範例是在全國人大中安插大量的軍人代表。鮮爲外界所注意的是，全國人大中歷年來規模最大、人數最多的代表團不是分割前的四川，也不是現在的山東，而是解放軍代表團。不足三百萬人的解放軍這次有267名代表，占全國人大代表總數近十分之一，平均約1萬名軍人就有一位全國人大代表。香港有約600萬人口，才有36名代表，河南約有8千5百多萬人口，才有164名代表。爲什麽要把這麽多的軍人拉入立法機關？中囯共產黨既然堅決反對軍隊國家化，就不應該讓軍人去介入國家事務。中國的軍隊作爲中共的武裝，參加中共的黨代會也許可以理解，參加人代會就有點奇怪了，除非這個代表團負有特殊使命。的確如此，這個使命就是在全國人代會上與中共中央永遠保持一致，按照中共中央的旨意投票。顯然，這些軍人完全是爲投票而來的。除軍事預算外，人代會的大部分議程與軍人沒有關係，也不涉及軍隊的利益，所以中共中央要求軍隊代表在不涉及自身利益的情況下按照中央的意願投票，難度不大。況且，軍隊的特點從來就是高度一致，集體行動。所以，只要軍隊代票團這個穩定器不發生問題，人大在任何法案或報告的表決上最多也只是有驚無險。這裏，中共對人大的領導是通過派遣大量的軍隊代表來實現的。

要領導好人大，就必須有效地控制住日益高漲的“加強監督”的呼聲。在最近幾年的人代會上，最高法院和最高檢察院的報告得票率之低令兩院及中央大失顔面。爲了將強黨對全國人大的領導，今年特地出臺新的有力措施限制代表委員質詢兩院報告提及的重大案件。人大會務組日前作出新規定，要求與會代表在討論“兩院”工作報告時，不要向參與小組審議的“兩院”高層質詢報告中提及重大案件，如果要質詢有關案件，必須先以書面形式向大會秘書處提案組提出。根據會務組的新規定，必須由一個代表團提出或三十名以上的代表聯署提案。會務組已將此規定作爲大會紀律來執行，要求地方代表團的正副團長（一般爲省委書記、省長出任）各自做代表們的“思想工作”，以免出現尷尬場面。這樣，公開的質詢就被公開地取消了。鑒於中共對人大的有力領導，人大對政府及兩院的監督，基本上是左眼與右眼之間的監督，而主腦只有一個，這就是黨。

人民代表大會從其受中共的控制程度上看，不是一般完善，而是絕對完善，簡直是天衣無縫。從這種滴水不漏的控制中，可以看到黨中央對人大系統的中共黨員、黨員代表、各地代表團的黨員團長、各級人大內部的黨組織乃至作爲黨代表的人大委員長的極端的，制度化的、一貫的不信任。當然，在各級人大中，操控與反操控的較量從未停止過。不是共產黨不要人大繼續做橡皮圖章，而是一些代表不願意做橡皮圖章，以及黨內的一些派系想以人大爲權力鬥爭的場所。只是實力的對比迄今未發生根本的變化。

中共的人民代表大會制度脫胎於前蘇聯的蘇維埃制度，其源頭則是1871年巴黎公社的革命政權模式。不論其理論的母本，還是實踐的母本都早已進入歷史的“博物館”。中國的人大制度，早已不合時宜，理應改革。人大要想從根本上改變其橡皮圖章的屬性，就必須改變其權力的來源。只要人大的權力是共產黨給的、只要人大繼續接受共產黨通過其代理人和黨組織的領導，人大的橡皮圖章的屬性就不可能有根本的改變。所以，人大制度改革的關鍵是中囯共產黨對人民代表大會的領導。

──原載《信報 》
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