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【大紀元5月23日訊】
這一段時間,”引咎辭職”似乎成了中國打擊腐敗,懲治庸才官員的又一有力手段,一時間,爲了趕上這個熱潮, 各地行政司法機關紛紛出臺各種引咎辭職的規定, 比如, 江蘇鎮江市規定市級機關民主測評排名最末領導引咎辭職,泗洪縣17名領導幹部在新規定下引咎辭職;廣州龍崗區發佈了《關於處級領導幹部引咎辭職的暫行規定》;上海楊浦法院開始實行院長引咎辭職制等等. 這些, 確有一派激勵鼓舞人心的氣象.對於那些只想當 “太平官”的人來說,引咎辭職打破了一直以來的當官的能上不能下的鐵飯碗,可以說它將是長久以來的幹部任用制度實行重大變革之發端.
但是,仔細一琢磨,我們就會發現這一熱潮後實際隱藏了許多似是而非的問題.首先,引咎辭職這一內在監督機制的運作是缺乏具體的規範性的,在什麽樣的情況官員應該引咎辭職?由誰決定?一般來說,引咎辭職應該意味著,這是官員自我主動的行爲,但是在實際中,這個主動是在一定的標準之下做出的無可奈何的選擇.這個標準由誰定,它本身又依據什麽更高的準則?
問題即,引咎辭職由誰監督,其監督的依據又是什麽?在西方,桃色新聞,金融危機,涉嫌貪污,等等都會引起官員的辭職,在中國既無這樣的傳統,一旦具體落實,只怕魚目混珠,只憑熱情辦事了.
看看各地制定的關於引咎辭職的各種情況的規定,五花八門,比如, 因自身工作能力等原因不能完成崗位任期工作目標任務, 幹部考核中民主測評結果”不稱職”票超過30% ,所在單位連續兩年年度任期目標責任制綜合考核排名倒數第一, 鬧無原則糾紛、影響班子團結的, 對下屬管理監督不力，導致出現嚴重違法亂紀行爲的,有的地方乾脆簡單省事,一句話, “做出不符合領導幹部身分的事情的”.更有的市規定 “完成年度財政收入任務90%以下的鄉鎮，其黨政主要領導，分管財稅工作的領導和該鄉鎮的稅務機關負責人要引咎辭職，蹲點該鄉鎮的市領導、包點負責的市直機關主要領導也要承擔責任” 看樣子,這領導幹部不僅要當下屬的父母,管教他們不要違法反紀,又要不傷害上下級的和氣,以免民主考察中,”不稱職”下臺.同時,這些不大不小的領導幹部又必須讓上級的指派的工作指標完全兌現,否則,烏紗帽難保,必得”引咎辭職”;領導幹部還必須照顧領導班子的和諧,一切和爲貴,否則,被告 “鬧無原則糾紛、影響班子團結的”,又失面子又飯碗不保,可是大大的划不來;更要命的是,領導幹部還必須注意他的領導幹部的 “身份”,讓自己明白自己不是普通人.
可是,讓人困惑的是,我們行政和司法的原則是什麽? 如果達不到指標就得辭職的話,那麽1999年,全國GDP的增長率未達8%,全國的領導幹部是不是都得辭職啊?上級的財政收入指標必須兌現,結果是什麽呢?很有可能,下級領導做假帳,報虛指標.以數位體現政績.如果引咎辭職的標準是民意的話, 領導幹部還有可能爲了得到高的民主評議成績,而不斷尋求單位利益和 “職工福利”,以使自己不象泗洪縣17名科局級領導幹部一樣因在民主測評中都沒有達到80%或70%的稱職率而不得不辭去所擔任的領導職務. 而在司法機關,如果象某位法院院長指出的 “如果年終院長述職報告全院有三分之一的幹警沒有通過, 一定引咎辭職，決不做’太平官’.”那他可能會忘記司法的最高準則應是以法律爲準繩,以司法公正爲目標,還不是以一單位的群體的意見爲行爲依據.否則,美國最高法院大法官可能早引咎辭職了.更有可能的是,它還會爲許多領導幹部利用,違法犯紀的行爲,卻只以 “引咎辭職”了事,而不去追究其法律的責任.這時不僅引咎辭職本身成爲規避法律的掩蔽之所,而且,引咎辭職本身操作上的靈活性,使它反而可能帶來新的腐敗.因爲,它的標準是靈活的,在權力機關人大比較弱小,體制制約較爲不力的情況下,上級對什麽樣的行爲構成引咎辭職就有了決定權,而這個標準是活的.恰恰就是這樣的情況即官員掌有稀缺資源的分配的特權,使得腐敗成爲可能.況且,就算真正執行起來,也有可能産生新的問題 ,即如果真有領導幹部所爲構成引咎辭職的事實而下崗,請問,如果他們的行爲並沒達到違法亂紀的程度,那在許多腐敗分子依然在位的情況下,如何能平衡人心?如何能代表公正?我們是不是會發現懲治那些大腐敗才是當務之急?而體制制約,法律的完善與執行才是重中之重?(或者,引咎辭職也正是一種對腐敗的妥協,以求在不根本觸動現存利益的情況下減少改革的阻力來推動改革的深化?).
其實,在實際的政治生活中,不僅象引咎辭職這樣的本來就有很大靈活性的機制在具體實踐中會陰錯陽差,許多看上去白紙黑字清清楚楚的制度設定在實踐中往往也是在人們毫無知覺中違背了其初衷. 比如,我們說人大對司法的監督,在制度設定上應是 “代表大會可以在開會期間通過審查法院的年度報告、諮詢法院院長以及審議法院預算行使對法院及法官的監督權”.可是,正如賀衛方指出的,在開會期間人大對司法的監督力度仍然很小,而往往在閉會期間人大卻直接干預了個別案件的審理來試圖 “加強”這種監督,這時,不僅司法的獨立性受到干預,而且,人大的職責也發生了暗轉,即從立法機關變成了司法機關.這時雖然有時人大的介入有助於各案的公正審理,但我們卻是在把司法的公正建立在人大本身違憲運作的基礎上.
所以,經常是這樣:在法治建設中,許多機制設計得很好,很多制度規定得很不錯,可是,一到具體運作過程中,運行環境不同,機制運行的主體—人對機制設定的目的、原則、以及深層的理念的解讀不同,它們就有可能就喪失了它們的本來面目.這種情況的發生正是在於在人們努力去跟上時勢的發展的時候,實際上只是在尋求一種資源以使其主體的行爲具有更大的合法性,而在這時,他們恰恰會忽視制度,理念本身的豐富而深刻的內涵.在實際生活中,就比如各地紛紛制定引咎辭職的條例以使自己的政府行爲顯得更具反腐倡廉的良好形象,更體現民意民情,或更遵循中央的指示,而實際上,引咎辭職本來意義上的監督效力,適用範圍和條件等更應審慎對待的東西反而被忽視了.所以在實踐中這些條例規定實行起來也只能是 “看上去很美”,它們要麽在熱情散去後只成爲體制中的擺設,要麽 “形同異質”,可能完全有悖於引咎辭職的本意,非但無助於打擊腐敗與庸才,反而根本上有違於政府組織的目標與原則在更深層次上,正如新制度主義經濟學告訴我們的,制度能成爲制度一方面需要與內在規則相切合,另一方面也需要在設計中保證制度是禁令性的,而不是命令式的.
而看看各地的引咎辭職規定均是具體而瑣碎的.這種命令性的”制度”實際上恰恰違背了制度之所以成爲制度所需要的普遍性和一般性.這樣的制度設計帶來的往往不是規則的可預期性,而是更隱蔽的”人治”和相關的命令主義.同時,制度的非普遍性也會帶來更高的制度執行的服從成本,無論是形式主義本身的如講過場,浪費人才物等高昂的交易費用,還是它所帶來的社會對形式主義的的厭倦和 “習慣”的社會文化氛圍都會對”制度”這種外在規則的的制定和實行造成很大的阻礙,提高了它的學習、服從和執行成本.這從根本上是不利於法治建設的.並且它還有可能助長一種與法治精神相對立的文化取向和內在規則
所以,雖然中國是在一步步向前走,並且它的每一份成果都值得我們歡呼和珍惜的,就正如 “引咎辭職”制的推行.但路漫漫其修遠兮,改革的每一步都是艱難的,而改革的歷程卻又是漫長的.我們只有認識到我們的失誤和偏差,才能使我們走得更好,而不是陷入改革的空洞口號中去,也才能不陷入 “形同異質”的陷阱中去.
──轉自《世紀中國》
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