大陆财政透明度不如晚清 更不如国外

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清代民间有个说法:“文官吃草,武官吃土。”这话什么意思?

众所周知,黄河水灾一直是我们民族的心腹之患。治黄是中国古代政府应尽的公共职责,在政府四项“大政”———河(河工)、漕(漕运)、盐(盐务)、关(税关)中列于首位。治河需要经费。清代在嘉庆、道光时期,每年花在黄河、淮河等大河上的维护经费(不算决口抢险等费用)高达五六百万两银子,占国家年度财政支出的百分之十几。但是,花这么多的钱并没有买来河水的安澜,泛滥成灾的事仍然不时发生,其中道理何在?很重要的一个原因就在于治河的钱并没有真正花到河工上,而是被治河官吏贪污了。贪污的方法,具有特色的就是“文官吃草,武官吃土”。

所谓“文官吃草”,是指文官在其主管购买治河用的埽工物料(草)中的贪污行径;“武官吃土”,是指负责筑堤、打坝施工的武官虚报土方等作弊手段。通过这种方式,大量治河经费落入个人腰包。那么,到底有多少钱真正用在治河之上呢?按照清人的估计,真正用于治河的费用不过十分之一二,如果能有十分之三用到工程上已经算很好了。

“文官吃草,武官吃土”说明的是国家财政支出没有真正用到公共服务上去的问题。这个问题中国历史上难以解决,由于皇权专制,权力无法制约,而绝对的权力必然是绝对的腐败,所以尽管发明了各种监察、审计制度,但权力终归无法在阳光下运作,财政支出也无法真正阳光化、透明化。不过,清末的宪政改革提供了一个解决问题的良好契机,1910年首次搞财政预算,预算非常细致,完全透明,已经开始了财政阳光化、透明化的试验。

以浙江为例子。1910年浙江省咨议局(类似浙江省人大)第二届第一次临时会通过的决议案中,财政预算分为四类:民政费、教育费、实业费、工程费。以教育费来说,预算分款、项、目三级核列。如第一款是“省城及各府官立学堂经费”,其中第二项为“优级师范学堂”的经费,分为十目:第一目是职员薪水,库平银5736两;第二目是教员薪水,10742两;第三目仆役工食,1763两;第四目学生膳食,6427两;第五目试验消耗,1000两;第六目书籍图画,700两;第七目标本模型,1123两;第八目修缮房屋场所,987两;第九目杂费,2000两;第十目附属小学,6066两。

浙江的这个财政预算分类、款、项、目四级,预算已经细化,一清二楚。“优级师范学堂”年度预算经费总额是35554两银子,这是一个修正数,即预算最后通过的数目,原提案数为48257两,因“原案不分细目”,未获通过,在要求分出细目之后,裁减了12703两。这说明,一旦财政预算细化,钱该不该花、花多花少,代表审议时不会看不懂,也不难做出判断。浙江的例子不是孤例,当时各省的财政预算大致相似,有些省份甚至更加细致,而且预算都是公开的,这说明当时的财政预算已经走上阳光化、透明化的轨道,应该说,这是一个很大的历史进步。

财政透明是一个现代文明国家题中应有之义,纳税人理应对国家财政支出有知情权和监督权,但是,一个世纪过去了,今年大陆“两会”期间全国政协委员蒋洪教授公布的《中国省级财政信息透明度评估报告》显示,接受调查的30个省份中,财政信息透明度能算得上合格的只有一个省,大部分省份对本该公开的信息拒不公开。如蒋洪教授的项目组向各省发出的《财政信息调查提纲》中教育部门预算信息是调查重点,但据媒体报导许多省份就不愿意提供相关信息,与1910年浙江咨议局的财政预算中教育费的公开和透明恰成鲜明比较。此外,蒋洪教授的项目组在海外的教授以外国公民的身份向日本大阪府、美国纽约州等地申请财政信息,得到的信息非常细致,“比如日本,细致到具体单位的一把手招待费有多少,在哪里用餐、跟什么人用餐、吃的东西都一一列出”。这就是说,日本政府的财政信息是完全公开的,不但对本国人民是这样,就是对他国的研究者也不以涉及国家机密的理由拒绝公开。
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