【台湾观点】中国“土地财政”易变成“土地腐财”吗？
【大澳门威尼斯人赌场官网11月26日讯】最近上海的维权律师郑恩宠与流亡美国的经济学家何清涟，分别在杂志上发表有关中国“土地财政”的观察。中国经济因制度的特殊，有些现象局外人不容易了解，地方政府的“土地财政”就是其中一个典型。
什么是地方政府的“土地财政”呢？简单说，就是地方政府依靠出售土地来维持的财政。根据何清涟的资料，2002至2006年间，保守估计土地出让金占地方政府总收入是35％～46％。但她认为这太低估了，她说一些具体资料显示，有些地方政府高达60％的收入，依赖出售土地。
为什么中国的地方政府要靠出售土地的收入？2006年2月的《新青年．权衡》杂志上，同时刊登了两篇有关“土地财政”的文章，其中一篇是国务院发展研究中心土地课题组的蒋省三与刘守英的〈土地财政的缘由与风险〉。他们开宗明义地说：“90年代以来的城市化主要表现为政府主导和城市外延扩张；发达地区政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，成为名副其实的‘土地财政’。”
另一篇文章是中国社会科学院农村发展研究所农村产业经济室副主任张军的〈土地如何成为准金融资源〉。张军在文章中解释土地财政的源由时说：“在对于县级地方政府来说，征地是扩大财力的一个非常很好的手段。因为地方所有的税收，中央要分享其中75%，县一级地方政府还要向省一级地方政府缴纳25%当中的15%，所以县级地方政府的财政常常是捉襟见肘的。”因此，地方政府“唯一的办法就只能是通过圈地在短时期内扩大财政收入。”
由此可见，土地出让金收入，在发达地区与贫困地区，都是地方政府收入的主力。这个收入列在“预算外收入”，不包括在送交两会（人大与政协）的政府财政收支报告内。中国政府的中央与地方财政关系，除了中央靠地方供养外，有个特色是地方有相当大的自主权，学术上称为“财政联邦主义”。这起源于早期的“大包干”，实际上就是下级政府要向上级政府“包税”：每年固定要上缴多少税。在包税制度下，地方政府拥有相当大的税收自主权，以及上缴后的支出自主权。后来改为“分税”，就是前文张军讲的县税收要向中央与省的分成，但财政联邦主义并不受影响。
按规定，这个“预算外收入”的土地出让金，中央与地方要按四六分成。但地方政府利用软硬手段，自1994年以后，就不再上缴中央，因此逐渐成为地方主要财源。
在这种模糊的制度下，土地财政很容易变成“土地腐财”；这就是郑恩宠在《开放》杂志上的题目。何清涟讲到的问题，是说最近中国泡沬经济的破裂现象，导致股市、房市齐跌，其中房市不景气，就影响到地方的土地财政。中国地方政府本来就负债累累，依靠土地财政还可运转。若土地财政出现问题，可能导致地方财政周转不灵。
中国因为制度的特殊，有些危机可能超出一般人的想像。
（本文由中央广播电台《台湾观点》节目提供，节目首播时间为周一至周五22时55分，网址为：//www.rti.com.tw/）
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