【大澳门威尼斯人赌场官网2月17日讯】：四、地方的民主化，就是国家的宪政化

任何一种中央集权制，都是和地方选举制度背道而驰的。在官员的人事上它们呈现出两种差异性原则，一是异地为官，如清代“不得官于其乡五百里以内”的定制。一个是本土化原则。异地为官是中央集权制控制行政的一个主要技术手段。一旦中央不能自由任免地方主要官员，中央集权制就不复存在。如在法国的中央集权体制下，省长是国家权力而非地方利益的代理人，他直接代表中央政府和中央各部。尽管法国也有地方选举和地方议会，但中央政府依然保留着对地方官员的人事任免权。直到1982年的“地方分权”改革之前，法国的地方事务几乎均受中央政府支配。1982年后，法国的中央集权体制才开始转往宪政化的方向。中央对地方的行政控制开始削弱，控制的主要手段从直接的行政干预转向了间接的司法审查。

对中国来说，学习法国的体制，始终有转往专制主义的危险。中国的民主化绝不能是中央集权体制下的民主化。而只能是地方自治的甚至联邦主义下的民主化。不过法国的经验也包括意大利的经验，说明在单一制的而非联邦制的政体下，也可以引入高度的地方自治的因素。因此我这里不谈联邦主义的政体，只谈地方主义的实质。

地方政权只要不真正的实行选举，在异地为官的人事原则笼罩下，地方政府在本质上就是一个外来政权。甚至是一个殖民政府。公共权力主要掌握在一批由垂直人事系统控制的外地干部手中。易地为官原则暗示了地方在政治制度中的客体化，取消了地方利欲在国家体制中的正当性。地方政府的主要职能，扭曲成为以一个外来者和“殖民者”的身份去攫取地方的物力和维持地方的秩序。在我的观念里，如果成都的市长是一个被中南海控制的安徽人，成都市就是中南海的一个殖民地。我被中南海殖民，和被英国人殖民，并没有本质上的区别。如果可以选，我显然宁愿选一个被唐宁街控制的英国人的总督，也不会选一个被中南海控制的共产党的省委书记。

从共和的观念看，一个宪政国家不可能仅在中央一级是宪政的，而在地方是集权的。凭一个全国范围的单独民意去支撑和垄断整个政权的合法性基础，也显得又单薄又危险。单一的民意因素被无限放大，很容易就导向寡头体制。一个较大人群的民意，也没有足够的正当性在一切地方事务中，去顶替和漠视一个较小人群的民意。因此地方选举既是民主制度的题中之义，还具有一种特殊的宪政意义，就是在民主概念的内部形成一个民意的梯形，用复合的民意去制衡单一的民意，用地方自治去制衡中央集权。在地方与中央的关系中，民主与宪政的目标呈现出一种互动的关系。因为地方的民主化，就是国家的宪政化。

五、地方主义的三阶段

地方主义在中国的崛起，比拟公司制度，我把它分为三阶段。

第一是传统体制下的“分公司”模式。分公司没有法律上的人格，是中央的派出机构。分公司的人事被中枢控制，虽然有独立支配的财政收入，但这个钱在名分上也是拨付和留用的。

第二个模式是实行某种放权带来的地方的“子公司”化。在中国，市场体制使地方的分殊利益日益突出，加上财政分权方面的改革（如实行地方与中央之间的分税制），地方在财政上就逐步走向人格化，这被称为一种“财政联邦主义”。地方作为独立的利益集团，与其他地方之间开始了越来越明显的竞争和博弈。地方政府的财政能力也会出现明显的差异，财政责任的压力使地方政府开始要求对本地区社会财富的剩余索取权，以及要求一个可以讨价还价的民主化的平台。而那种在中央集权体制下强行要求地方出于全局考虑牺牲地区利益而不给补偿的做法，最近这些年，也开始遭到了地方越来越强烈的反抗。

目前，地方的独立财政和分殊利益都不同程度得到了中央政府的默认。但地方利益在政治上的正当性，却没有得到任何法律的肯定，甚至没有得到民众的价值观的支撑。地方政府往往也缺乏有效的手段和制度渠道去公开伸张他们的利益。它们对某种地区利益的维护一旦不符合全国或中枢眼中的整体利益，就被简单斥为“地方保护主义”。地方政府因为缺乏有效的制度手段，也必将寻求一些伤害性的、不正当的保护主义措施。同时，所谓中央还可以很方便的借用这个集权体制的意识形态，在政治上对地区分殊利益的正当性进行高压的打压和藐视。而一般中国人的价值预设，仍然会倾向于认为“中央政府”比“地方政府”更代表全国更广泛的一般人群的利益，而且假设这种整体利益立场是唯一具有正当性的，必然高于个别地区人群的个别利益主张。但地方主义的价值预设恰好相反，并不认为存在一个唯一正当的利益表达中心，认为只有多元化的个别利益在博弈和妥协中产生的那个结果才是正当的。地方主义的原则和民主制度的原则是一样的，就是认为“每一种利益都有自我伸张的权力（阿克顿）”。

2000年以后，地方的“子公司”化还在延续。中央开始逐步承认地方在财政上的某种独立性。于是转而在地方的政事中扮演一个“控股股东”的角色。但是在涉及政治问题、宗教问题、群体性事件或其他所谓敏感问题时，共产党仍然保持着中央集权体制和共产党意识形态政治的惯性，尽管很多时候效率已经明显下降。

不过94年的所谓“分税制”严格来说并不能称为一种宪政意义上的分权。地方与中央在财政收入上的分配是比较清晰的，但财政支付上的责任划分却存在着相当的模糊性。世界银行曾经指出，这是“发展中国家财政分权改革中一个常见的本末倒置现象”。因为理论上应当由事权来决定财权，必须先确定地方的支付责任，才可能讨论对税收收入的分配方案。但是“因为支出责任的划分更多地涉及到政治方面的问题”，这些问题会使行政性的财政分权向着政治性的地方自治或联邦化转变，这是一些像中国这样的转型国家感到无法承受的。所以长期以来，中国的“子公司”化一直停滞在财政收入明确分开、但财政支出和相应的政府许可权划分却非常含混的状态。

如果地方的“子公司”地位最终得到确立，第三阶段就不再是中央对地方的“控股”，而是地方对中枢的参股。我可以称之为地方的“法人股东”模式。这一阶段将和中国全面的民主化进程相一致。谁推动谁不好说。但地方的法人股东化，就是中国的宪政民主化。

六、中央集权的衰落：以奥运债券为例

目前，共产党的中央集权体制在技术上的逐渐衰落和沉重压力，因为被它在政治上的貌似强大所掩盖，往往没有引起足够重视。和清末一样，它知道扶持地方主义的崛起是政治上唯一的出路，就像扶持个人的财产权是经济上的唯一出路一样。但又对这种崛起充满了恐惧。因为它对地方主义的管理能力正在急速下降。

2003年，北京市政府曾经预备发行“奥运债券”，来筹集场馆建设和市政改造的资金。但被中央政府否决了。以这件事为例，就会发现政府产权的模糊性也和企业产权的模糊一样，会严重影响政府的能力和公共资源配置的后果。我们知道一个分公司即便实行独立核算，也是不能发行债券的，因为它没有独立的法人财产权，即没有偿债能力。这个能力指的是法律上的法人资格，和事实上的资金占有无关。那么如果地方政府发行地方债券，它有没有偿债的能力呢？

目前的分税制和联邦主义的财政分权之间差别还很大，地方政府对税收只拥有一种管理和使用的权力（并在上解和返还等补充制度下受到重大限制），并不是一种独立的财产权。所以地方只能将这个收入用于预算支出，不能以地方税收作担保发行地方政府债券。有没有发债权是衡量财政联邦化的一个关键。如果产权被认为在中央政府，发债就必须得到中央政府的背书许可。而中央政府一旦背书就负有连带的清偿责任。这就是中国为什么直到今天，仍然禁止地方政府发行债券的根本原因。对中央来讲，一切公共资源的财产权主体的身份，就意味着一切公共债务的最终债务人的代价。

在单一的中央财政下，有一个形象的比喻：一个面积广大的花圃，中央政府就像花圃中心的喷泉，不管它如何均匀的转动，受益最大的始终是喷泉周围的那一块地，越离权力中枢远的地方受益就越少。同时这也养成了接近权力中枢的周围地区对中央财政的依附性。加上行政系统内部因为体制的不透明，政府之间也存在着严重的资讯不对称，中央财政的职权越大，财政的效率反而越差，地方对中央财政的敲诈也越厉害。今天这个中央在技术上害怕地方，胜过了地方在政治上害怕中央。

中央集权本质上是一种“计划政治”。地方政府没有公法上的财产权主体身份，政府与政府之间的经济行为就只能在相当程度上遵循“计划调配”的模式。因为独立人格的缺失，政府与政府之间找不到第二种合作的方式。中央权力凭借“总公司”的主体资格和意识形态的政治威望，通过强制性的财政转移支付，将公共资源在地方之间及地方和自己之间进行调动和协调，用这种方式去全面的代替市场化的博弈。如果承认现代政府在政治职能之外越来越多的负有经济功能，我们就不得不承认这种中央与地方政府之间产权不清晰的、单一制的、非契约化的行为方式，将越来越不削弱政府对付市场压力的能力，尤其是在对付因市场因素造成的各种社会冲突的压力时。

尽管专制主义的政治可以有效的完成市场所不能完成的很多事情。但“一个通过权威而非市场”的政治制度，在某些方面注定是臃肿和笨拙的。以“奥运债券”为例，一个强大的地方政府完全有能力在区域之内实现资本筹集，只需以一部分地税或土地收入为担保，就可以为长期地方债券的发行提供足够的吸引力。在20世纪20年代中国的联省自治运动中，各省便以地方税收为担保，曾经多次成功的发行过地方政府债券。有了地方共和体的独立人格，再配合中央的契约化的权威和统一的协调能力，这种联邦主义的双重公法人格，就将比单一主权主体下的垂直管理具有更大的资源整合优势，在既定的条件下也具有更强的“国家能力”。但在中央集权体制下，对地方债务的担保责任会给中央政府构成极大的风险。一个不能实现“资讯充分披露”的非民主制度，既不能给地方一个盼望已久的名分，同时也不能给中央政府支持地方发行市政债券带来足够的信心。因此中央政府对这一计划的否决可以想像。最终如政治学者林德布洛姆所说，在许多只需要一根手指的地方，“却总是会出现一根大而无当的拇指”。这也说明一种非民主化的中央集权制度，不但会构成政府与人民之间的猜忌，而且也将构成中央政府与地方政府之间的猜忌和防范，从而削弱国家的能力。

这个例子打破了一种中央集权通常会比地方主义或联邦主义更有效率的误解。在地方自治下连北洋军阀都可以轻易做到的事（譬如发行地方政府的债券），在一个号称强大的中央集权体制下却无法办到。今天的中国，一个曾经以“集中力量办大事”而自傲的体制，已经走上了一条“集中风险办大事”的不归路。如果不向着地方自治的民主化转型，就象一个传统的四世同堂家庭一样突然一天就会四分五裂。在一种地方主义纷纷崛起的格局下，一个专制主义的中央，将比地方更容易成为一种不民主的政治制度的受害者和牺牲品。

我的结论是，中央集权制在每一天的崩溃，将会比中共政治局在某一天的崩溃来得更快。力量就来自那并不遥远的“地方”。

2006年2月访澳期间，在悉尼研究中心和蒙那什（Monash）大学作同题演讲。

注释：

见胡春惠《明初的地方主义与联省自治》，P27，中国社会科学出版社2001年5月。

参考胡春惠《明初的地方主义与联省自治》，第一章《清末地方主义的兴起》，第四节《清庭的反制措施——中央集权》和第五节《地方的反中央集权活动》。

钟群《比较宪政史研究》，P95，贵州人民出版社2003年。

清末戊戌维新派普遍主张自地方自治，在中国史上第一次对这种易地为官的外来政权特征进行了阐示和抨击。如谭嗣同批评在易地为官制下，异地赴任的地方官在所辖之地往往“视民如驿卒”，而民则“视官如路人”。见《谭嗣同全集》（下），中华书局1981年版，第439。梁启超则斥道：“以数千里外渺不相属之人，而代人理其饮食、讼狱之事，虽不世出人才，其所能得者几何矣”。见粱启超：《戊戌政变记》，中华书局1954年版，第133页。更早在1898年初，黄遵宪回国代理湖南按察使，在湖南襄助推行新政，他在发表演讲时将朝廷任命的地方官称之为“宴会之生客，逆旅之过客”。并称这种官僚制度是“举吾身家性命田园庐墓”，“委之于二三官长之手，曰是则是，曰非即非。而此二三官长者，又委之幕友书吏家丁差役之手而卧治焉，而画诺生啸焉”。见《湘报》，中华书局1965影印本，第五号。

甚至在中共十六大上，地方在财权上的分立开始更进了一步。十六大政治报告提出了中央与地方在国有资产产权上的分立。地方政府在公法上的独立主体地位越来越明显。这使得其和中央在政府职能和财政责任上的划分开始成为一个亟待解决的问题。但这一问题的解决必须放在宪政主义的思路甚至联邦主义的框架下，方有可能。

RoyBahl《财政分权制的实施原则》，世界银行网站//www.worldbank.org.cn/

同上。

王怡《“奥运债券”与财政联邦化》，首发《议报》，见宪政论衡网站。

查理斯•林德布洛姆《政治与市场：世界的政治－经济制度》，上海三联1995年。

──《观察》首发(//www.dajiyuan.com)