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【湘南调查】农村黑恶势力和基层政权退化
于建嵘
《农民有组织抗争及其政治风险》发表后，我本无意在近期就相关问题再发表意见。但由于新闻媒体、学术界和执政者的关注，文中所陈述的事实和某些观点被赋予了超越学术探讨的社会意义，成为了“公众问题”。在这种情况下，对有关问题提供更多的证据并作出更加明确的解释就成为了任何有责任的研究者必须做的事情。这其中，首先要回答的就是，农村黑恶势力侵入基层政权等重要问题。
一、农村治理性危机的主要标志
我之所以认为中国农村出现了严重的治理性危机，主要依据有三个方面：其一，近十年来，全国乡镇政府普遍出现了财政危机，目前全国65%的乡镇共负债达3200多亿元，其中以中西部欠发达地区最为严重，这些乡镇还债能力低下，致使负债仍在不断增长，濒临破产的经济状况已严重地制约了乡镇政权的施政能力。其二，广大农村特别是中部地区发生了一系列农民针对基层政权的集体抗争活动，这些事件不仅快速增长，组织化程度也迅速提高，规模越来越大，对抗性日益增强，暴力化趋势普遍蔓延。其三，部分农村基层政权和基层组织出现了黑恶化，乡村干部为完成各种“任务” 假借地痞流氓之手恫吓和强迫农民成为了一种习以为常的“工作方法”，恶霸和地头蛇控制农村基层组织的情况已十分严重，黑恶势力进入县乡政权直接掌握国家权力也屡见不鲜。
应该说，这三个方面是相互联系的，在很大程度上互为因果，都集中地表明了国家基层政权合法性正在逐渐丧失和社会控制能力的降低。但是，它们所表明问题的性质又有一定的区别。其中，乡镇财政危机表明的是农村经济发展状况、国家财政体制和税收政策、乡镇政权汲取资源的能力及财政开支等方面存在的问题，它是一个经济问题，但更主要的是一个政治问题；农民有组织抗争作为转型期社会冲突的表现形式，表明的是农村政治秩序的稳定状况。它可以破坏社会的稳定性，也可以作为一定时期内各种利益关系的外部化，具有结构的可控性，特别是对“能够容纳冲突的开放社会”而言，“能够从冲突中得到封闭、专制的社会所难以得到的益处”；而基层政权的黑恶化则表明国家机体发生了病变，这种病变不仅仅是国家政权出现了功能性异化，而更严重的是一种结构性退化。甚至可以说，如果黑恶势力侵入基层政权，是制度性的原因在起主导作用的话，就标志着国家政权出现了严重的政治危机。对此，美国历史学家杜赞奇曾经有过探讨。他在研究民国时期乡村政治状况时就发现，随着地方乡绅从传统的乡村自治中退出，农村政治领域出现了真空，地方恶势力就进入到了乡村政治之中。这些地头蛇、恶霸、行霸、地痞、无赖等为非作歹之徒与地方政府的官员结成同盟，一方面，他们帮助地方政府盘剥农民，为国家搜刮资源，似乎是强化了国家能力。但是另一方面，他们也利用与政府的联姻以为国家征收税费为名中饱私囊、横行乡里、欺压良善，造成国家政治经济资源的流失。他们对地方政府官员有极大的腐蚀作用，许多地方政府官员逐渐放弃了原有的政治角色，蜕变成身着官服的恶势力，不是管理服务农民，而是渔肉农民。杜赞奇把这种国家能力貌似增强实则衰退的矛盾现象称为“内卷化”即国家退化。政权的“内卷化”虽然在短期内给中央政府提供了较多的税款，表面上增强了国家汲取资源的能力，但事实上是从结构上架空了中央政府，使中央政府失去了对地方政府的有效控制，连带丧失对于农村税源的有效控制，并最终丧失对农村社会的控制能力。其结果就是在农村社会中造成了极大的民怨，客观上为中国共产党领导的暴力夺取政权预备了土壤。
共产党在夺取政权后，沿袭战争时期的经验和做法，重构了农村治理体制：其一，扶植原来农村社会处于弱势的贫苦大众，并着力改造那些虽属社会无赖但却并没有罪恶的人物，让他们以旧政权受害者的身份进入新体制，而成为了农村社会的主流；其二，彻底摧毁原来由强势人物和宗族势力相结合的农村社会控制体系，防范游离国家体制之外的力量存在，将整个社会秩序纳入到国家的强控制之下，在农村建立了系统的基层政权。虽然，它的实际效能和历史性后果一直是学者们争论的问题，但有一点则是大多数研究者都肯定的，这就是那些直接挑战国家法定秩序的社会黑恶势力失去了公开和大范围生存的空间。就是在“文化大革命”这样的民族大灾难时期，地痞和恶棍这些沉渣泛起，但其存在和发挥作用的方式与当时国家政治状况相一致，他们以各种身份进入国家政权体制并被执政者所认可甚至利用。
然而，改革开放以来，农村经济有了一定的发展，农村政治也因推行了村民自治这一“草根民主”被许多主流媒体和学者认为出现了“民主盛世”之时，一些农村地区的政治治理却发生了令人惊悚的退化现象。在增强国家能力的旗号下，各级政府对于农民经济资源的索取能力确实是增强了。但是，在资源提取增加的同时，中央政府丧失了有效的政治管制能力。理应是中央政府代理人的乡镇政府官员，反斥中央减轻农民负担的文件为“黑文件”，甚至轻蔑地斥之为“狗屁”。为了榨取农民的血汗以自养自肥，乡镇官员置国家长治久安于不顾，豢养纵容社会上的黑恶势力，并给他们披上“执法队”、“工作组”的合法外衣。这些黑恶势力漠视法纪、耍蛮使横、为非作歹、欺压百姓。他们或欺行霸市，强买强卖；或敲诈勒索，不劳而获；或寻衅滋事，打架斗殴；或丧尽天良，残害无辜，甚至要挟政府，对抗法律，已到了为所欲为的地步。更为严重的是，他们有的还通过各种方式和手段侵入到了农村基层政权，成为了农村治理体制中的组成部分，他们凭借基层政权和打手们的力量，成为了可以公开挑战国家法律权威的一方霸主，其结果是“民怨沸腾”而导致国本动摇。近年来，各地公开揭露的许多案例，真可谓触目惊心。
山东省微山县留庄乡李修文，被称为“东霸天”。他不仅是村党支部书记还被聘为乡经委副主任。他利用这些合法的外衣和职权，聚集一批地痞流氓，并将乡建筑公司变成了他数十名打手的大本营，进而霸占集体湖地1000余亩，鱼塘数十个，大型造船厂、砖厂、码头各一座，被他欺骗、赖账的企业、商家、店铺不计其数。他公开声称，留庄的天、地、水都是他的。在这里他真是无恶不作。
湖南省湘潭市雨湖区先锋乡赵修果，被称为“南霸天”。他通过不正当的手段当选为村主任后，营私结党，排斥异己，先后五任村支部书记被迫辞职，致使该村基层党组织长期处于瘫痪状态。赵为保住自己的“宝座”，在换届选举中私拉私买选票，暗中操纵选举。他还通过欺上瞒下、虚报浮夸等手段，混得了区、乡两级人大代表的“光环”，成为了有多种合法外衣而作恶多端的一方霸主。
河南省许昌市魏都区七里店乡的吴国彦，被称为“西霸天”。此人1985年因为打架故意伤害他人被劳教3年，1989年吴国彦劳教出来后，和黑帮头子关系密切。他1993年当上吴庄村第五村民组组长，1995年当上村治保主任，1996年入党，1997年底当上村支部书记，并成为了七里店乡和魏都区两级人大代表。他在吴庄得势后，巧取豪夺，因怕问题败露，竟然勾结黑恶分子，雇凶伤人。
抚顺市东部红透山区的刘景山，被称为“北霸天”。这个区盛产铜，党政部门设置以矿山为主而建立，全区由红透山铜矿和一镇三村组成。刘景山是铜矿提升区党支部书记兼区长。为了掌握更大的权力，获取更多的不义之财，他利用手中的权力网罗了20多名地痞流氓、“两劳”释放人员和惯盗、亡命徒，成立了一个“十三太保”黑帮，由他做帮主，为其篡权、贪污、统治矿山“保驾护航”，并直接插手矿山和政府的政务，诸如交通事故、打架伤人、经济纠纷之类事端，都得由这个流氓集团裁决处理，甚至工商、税务部门也以30％的提成委托这个流氓集团收取税费。
河南省虞县利民镇的何长利，被称为“中霸天”。在1993年5月镇人大换届选举时，由何长利的十几个拜把子成员上下活动，将素有劣迹的何推举为利民镇的副镇长。之后，何长利又利用手中的权力，将其亲信安插在镇司法所任所长，镇上七个基层支部中有五个支部书记、十个镇企业中有七个负责人是“他们的人”，成为了典型的黑恶势力的“土围子”。
这些“霸天们”的存在，充分说明了农村黑恶势力侵入到基层政权已经是一个不可否认的事实。由于这一问题具有十分的社会危害性，已引起了当政者的重视。近年来在打黑除恶的专项斗争中，当政者运用专政机器对黑恶势力进行了集中打击和整治，取得了一定的效果。然而，迄今为止，执政者和学术界都没有从政权退化和政权建设这一高度来认识和研究这一问题，因此，许多整治措施只能是治标之策。
为了研究现阶段黑恶势力侵入农村基层政权的状况和特点、方式和手段、原因和危害，我对湘南地区农村黑恶势力状况进行过考察，并重点调查了湘南某市40个被司法机关确定为黑恶势力控制的村的有关情况。通过这些考察和研究，我得出的基本结论是，目前黑恶势力侵入农村基层政权的情况已十分严重且具有体制性原因，如果不进行农村政治体制改革而顺其发展下去，将会产生灾难性的政治后果。
二、农村黑恶势力侵入基层政权的方式和原因
如果从黑恶势力侵入国家政权的路径来分析，可以概括为两种基本模式，即官员的黑恶化和黑恶势力的官员化。官员的黑恶化是指党政官员向黑恶势力蜕变，这种蜕变不仅表现为他们作为黑恶势力的背景而存在，而且还表现为他们的施政行为在方式和性质上已具有黑恶势力的基本特征。而黑恶势力的官员化则主要是指一些黑恶势力的代表人物通过各种手段和途径进入体制内获取合法外衣，并运用手中掌握的国家权力从事罪恶勾当。就目前我国农村而言，西部地区主要是官员的黑恶化，东部地区更多的是黑恶势力的官员化，中部地区两种情况同样突出。根据我在湘南的调查，目前黑恶势力侵入农村基层政权在方式和手段上主要有如下四种情况。
第一，乡镇领导的“引狼入室”。 乡镇领导容忍甚至纵使黑恶势力利用“合法的政权”，是目前黑恶势力侵入农村政治领域最显着的特征之一。如果从乡镇领导的主观愿望来说，主要有“以黑治黑”、“以黑治良”，“同流合污”等三种情况。所谓“以黑治黑”是指乡镇领导企图用黑恶势力来整治已经混乱的社会治安。在一些地方，特别是县市交界地，有些乡镇党政面对已经存在的黑恶势力，不是主动地依法进行整治，而企图采取扶持其中的一些黑恶势力来对付另一些黑恶势力。比如某镇属于县与县的结合部，历来社会治安比较乱，这个镇领导就启用了三个在当地有黑恶势力背景的人分别担任该地三个村的党支部书记或村主任。这些人掌握了村级组织后，更加有恃无恐，购置枪支，组织当地的黑恶势力与外县的黑恶势力进行多次械斗，并发生了多起致人死伤的刑事案件。其中某村的杨某本是当地黑恶势力的“大哥大”，是多起社会治安案件的制造者。可当地党政不仅不对他进行打击，而希望运用其在当地黑恶势力的影响来“维护社会治安”。于是，任命他为村党支部书记兼村主任。可他掌握村基层组织后，就利用村党支部和村委会的名义，强迫村民出钱，非法购置枪支，制造了土炮等进攻性武器，将村基层组织变成了杨某及黑恶势力的黑据点。所谓“以黑治良”，主要是指某些乡镇党政在利益的驱动下，企图借助社会黑恶势力从农民手中收取各种税费和罚款，于是采用“恶人治村”策略，将那些素有劣迹的村霸扶持到村级组织中，并作为这些黑恶势力的“保护伞”。比如某镇领导为了征收农民欠交的税费，就启用了当地“狠人”尹某做村支书，此人素有劣迹，是当地有名的恶霸，对村民动不动就是打骂，先后殴打干部和群众数十人，村民畏之如虎狼，敢怒不敢言。村民们选出来的村主任也必须对他言听计从。由于他能采取非法手段强迫农民交纳各种不合理的税费，镇里就多次封他为优秀党支部书记，而对村民的各种控诉不仅置之不理，而且还将这些告状村民视为刁民予以打击。他在担任村支书的短短几年里，就利用手中职权贪污、挪用、侵占公款数万元，甚至还用村里的名义贷款为自己赌博、嫖宿。所谓“同流合污”则是指那些腐败的乡镇干部的玩忽职守、收受贿赂、不负责任、与黑恶势力互相利用，狼狈为奸。某镇党委书记是一个酒色贪婪之徒，为了打击和报复那些向上级和新闻媒体控告其违法犯罪行为的群众和干部，就与当地的黑恶势力勾接在一起，利用地痞和无赖组织所谓的“联防队”充当其打手专事镇压不服的干部和群众，并论功行赏地将多名打手安排到乡镇有关部门，其中有两名打手担任了各自村的村支部书记和村委会主任。
特别值得注意的是，乡镇领导“引狼入室”的一个重要方式就是直接任命那些被他们认可的黑恶势力代表人物为农村党支部书记，成为村级组织“三主干”的一把手。在我调查的这40个因黑恶势力侵入而失控的村中，就有14位村党支部书记因此而被依法查处。其中有一位姓李的村民，曾经因盗窃案被刑事拘留过，但他并不思改过，“老子大牢都进了，还怕什么？”成为了他的口头禅。加上他做事心狠手辣，身边也就有了一些混混，在当地成了谁见谁怕的角色，是典型的黑恶势力。可一些乡镇领导在“利用一切可利用的力量”的口号下，“以改革的精神”启用他来管制村务，在此人还不是党员的情况下，先直接任命他为该村“党政联席会议”的负责人，并不按照党章规定强行发展该人入党并很快任命他为村党支部书记。此人掌握村权力后，通过各种野蛮手段压榨农民，因能完成乡镇的各种税费任务而成为了各种“先进”的同时，实际上将执政党的基层组织变成了黑恶势力的大本营。据了解，农村党组织之所以成为了黑恶势力侵入基层政权的通道，与现行的农村制度安排是相联系的。因为，现在农村普遍实行村民自治，村委会主任需要选举，虽然这些选举较容易被控制，但终究要履行一些法定程序，而根据党章规定，村支部书记是可以由上级党组织通过任命的方式产生的，这样就为乡镇控制村级组织提供了制度上的空间；同时，在“村三主干”中，村支部书记是“老大”，掌握着村级组织的主要权力，村中的重要事务都得听村支部书记的。因此，任命“老大”就更有利用于直接控制村级组织。
出现乡镇领导“引狼入室”的现象，虽然与个别领导人的素质相关，但更主要的原因则是体制性的。这主要有如下几个方面：1、掠夺性财政体制所形成的官民之间直接的利益冲突。我曾经用“掠夺性政府”来表述目前农村基层政权出现的只求索取而不为民谋福的功能性异化。事实上，基层政这种异化有着很深刻的制度根源，这其中最主要的就是长期以来国家在“工业化”和“现代化”旗号下对农村采取的掠夺性政策。这种掠夺性政策突出表现在国家的财政制度安排上。近十多年来所进行的财税体制改革，使地方政府特别是县乡两级政权，成为了具有独立利益的政治经济主体。可在财力安排上，国家和省市不仅垄断了主要的税源，而且还采用“国税不足地税补，地税不足财政补”等手段，以确保中央和省市财政。其后果就是造成了县乡地方财政普遍困难，特别在中部地区一些依靠农业税费维持运转的乡镇财政更是濒临破产。这些地方政府不仅无能力兴政，就连乡镇干部的工资也没有办法发放。于是，上级政府就以“给政策”的名义把官僚体制多年恶性膨胀的后果强栽在农民的头上，让冗员庸吏把他们手中的权力变成掠夺农民以自存自肥的手段。这种公然背弃现代科层制政府的基本架构、类似封建王朝时期的畜民作法，把本应当由政府财政完全支持并从而由政府完全控制的地方政府公务员变成了必须搜刮民脂民膏才能生存（姑不论自肥）的“税吏”。据湖南省有关部门1999年调查，当时全省2000多个乡镇，平均每个乡镇财政供养人员达448人，负债面85.4%，全省乡镇共负债85.4亿元，每个乡镇平均负债363万元，最多的达5111万元。这些年撤乡并镇，乡镇在数量上有所减少，可人员和债务却并没有减少，有的反而有所增加。如此的财政状况，寻租以得自养并自肥就成为了许多乡镇干部的必然选择。2、压力体制下的干部制度造成的监督失效。压力体制的干部制度并不具有真正积极意义的激励机制。这一点在乡镇干部问题上表现得更为突出。他们作为国家最基层行政组织的成员，许多工作诸如计划生育、社会治安、税费征收等等都是上级政府规定的可以实行“一票否决”的硬任务，可他们并没有在这种“政治承包”获得相应的政治激励，由于其人数众多，素质相对较低，其向上升迁的路径和机会也就十分有限。在缺乏合理激励机制的情况下，乡镇干部的行为具有明显的短期性和获利性。乡镇干部利用公共资源来谋取私人利益行为也较为普遍。特别是乡镇干部在村级组织和村民面前直接代表着国家，其行为具有极大的权威性。由于政府作为权力资源的垄断机构这一特殊地位，使得官员们可以动用政治权力资源对经济活动进行行政干预和强制。而政治权力的膨胀在利益驱动之下，又演化为官员们超越政府的职责范围，进一步制造垄断或行政管制。因此，有许多情况下，乡镇干部就只执行约民的政策，即最终落实到农民头上的中央政策，例如税费和计划生育；但是对于约官的中央政策，即最终落实到官员自身的政策，例如限制农民负担、反对腐败、推进基层民主，乡镇党政则既有动力也有能力对中央政府阳奉阴违。目前很多地方政府，既不是中央的地方政府，也不是人民的地方政府，而只是地方官员的政府。也就是说，目前的制度安排赋予了农村基层政权具有一定的自利目标，而为了实现这种自利目标对公共目标的替代，只得将国家权力私有化，农村基层政权由公共权力机关变成了代理人控制的掠夺性政府。3、社会不公和腐败现象使传统的政治动员手段失灵。长期以来，政治动员是共产党和政府管制农村社会最重要的手段。但随着基层政府与农民利益的对抗，特别是社会不公和腐败现象日益严重，这种动员的效力也因农民的抵制正在逐渐消失。而在目前中国这样自上而下的压力体制下，农村基层政权为了完成上级分派的各项任务并解决其本身的生存困境，就不得不采用强化政权机器等手段来填补社会动员资源的缺失。这样，一方面政权机器的扩张而恶性膨胀，另一方面又使政权趋于暴力化。扩张了的政权机器为了获得维护其运转的资源就会展开新的掠夺，而为了实现这样的掠夺，又需要借助暴力。从国家层面来说，为了节制基层政权对农民的掠夺行为，制定了许多相关的规定。而为了规避国家的这些规定，一些乡镇领导就企图利用黑恶势力来进一步强化其强势地位。
第二，强权控制的“民主选举”。 黑恶势力通过村委会的“民主选举”控制农村基层政权，是目前黑恶势力侵入农村政治领域的另一个特征。在我调查的这40个黑恶势力控制的村中，有近20名村主任因涉黑而被法查处。这些村主任大部分是在实行村委会选举中，通过“民主选举”而窃取权力的。从形式上来说，他们控制村级组织有着一定的“合法性”，即是按照《村民委员会组织法》通过“合法选举”而进入村委会的。
社会上的黑恶势力之所以能通过“民主选举”的方式而“合法”地窃取村级基层政权，原因是多方面的，其中主要有：1、这些地方的选举并不是真正“民主”的，而是由乡镇领导“主导”或黑恶势力控制的假民主，选举的结果不能体现多数人的意志。如某村康某本是村中一地痞，利用村委会选举之际，通过给镇干部送礼和动用黑恶势力来控制村委会选举，窃取了村主任一职。他掌握村委会权力后，就为非作歹，将村委会的财力和人力用于其黑帮的发展上，致使村基层组织失控。他为了从当地铅锌矿获利，遂纠集地痞地霸打砸矿上车辆的专用变压器，致使矿山停工，造成很大的经济损失，最终被依法判处有期徒刑一年半。2、选举虽然实现了“形式”上的民主，但由于家族势力等因素的影响，这种“民主”体现的“多数人”的意志，并不能形成正常的社区性力量。农村家族势力对乡村选举的影响是客观存在的，在一般的情况下，其影响会受到国家法律和社区公共利益等方面的制约。然而，一旦家族势力与黑恶势力结合在一起，这种“形式”上的“民主”就会成为黑恶势力控制农村基层政权的“合法”武器。某村李氏宗族利用宗族势力控制了村委会的选举，并“成功”地将本族的利益代表者李某“民主”地选为了村委会主任。李某在控制村委会后，利用合法的身份，以社会联防为名非法购买了火药枪20多支，以加强本族的“打击力”， 对不听话的外族村民动辄以暴力相加，对峙械斗，将基层政权变成了与家族势力结合在一起的犯罪组织。某村阳某的情况更为典型。这个村村民以阳姓为主，在进行村委会选举时，阳姓家族公开提出要以家族利益为重，首先由其家族人员开会推荐了阳某为村委会主任候选人，并要求全族人员必须投其的票，否则要以族规处置。而阳某当选后，为了摆脱党支部的控制，就利用其家族力量村委会之外成立了以其为首的非法组织“村理事会”，直接组织社会黑恶势力进行各种违法犯罪活动。
通过“民主”的方式来使社区内的黑恶势力“合法化”或“政权化”，这是目前农村基层政权建设必需注意的问题。因为，在农村社区内，家族势力的客观存在，会使“大多数人”的意志并不一定体现社区正确的发展方向。许多大的家族，就是利用这种“多数人”的意志来“合法”地侵犯少数人的合法权益。因此，在目前农村民主政治的建设中，不仅要坚持少数服从多数的政治原则，而且还要建立保护少数人的合法权益的机制。这一点，对于生活在一定社区的村民来说，特别重要。因为这些属于少数的村民，并没有退出这一社区的可能性。当然，这些现象的出现，并不能否定村民自治和村委会选举的意义。但黑恶势力利用“民主选举”而合法地控制乡村社会的现象却是值得我们正视的。
第三，经济能人的“利益诱惑”。 通过经济上的诱惑来达到对农村基层政权组织的控制，是目前黑恶势力侵入农村政治领域的一个重要手段。农村改革开放后，在让一部分人先富起来的政策引导下，有许多农民通过自己的勤劳和努力而致富。这也从很大程度上改变了我国农村长期以来形成的社会行为评价体系及由此决定的权威结构。“财富”效应被提到了前所未有的地位。于是大批的“经济能人”因拥有了金钱的支配权而在乡村社会的影响力也越来越变得突出。大多数的“经济能人”利用这种影响力在为自己获得更多财富的同时，也在一定程度上带领群众发家致富或为社区的事务尽力。但也有少数的“经济能人”则由于“财富”的增加而成就了其政治野心，他们以改革开放为口号，以发展经济为借口，通过经济利益的诱惑，来实现对村级组织的控制，以获取更大的利益。如湘南某镇享有皮鞋之乡的美誉，因此，该镇企业办主任吴某，也就成了当地有名的“经济能人”。由于其有一定的经营管理能力，不仅深受镇党政领导的心爱，还得到了一些村级领导的拥护。此人以利益为引诱，通过手下的一大批打手和马仔，以黑社会的方法为镇某些领导或村干部“了难”，骗取信任，最后发展直接控制镇政村务，并聚众斗殴，敲诈勒索，成为了当地的一大祸害，最后被劳动教养2年。我在调查中发现，黑恶势力以“经济能人”的面目控制农村基层政权，主要发生在一些城乡结合部。由于这些地方处在城镇化进程中，农村的土地资源往往可以变成实实在在的金钱。而为了控制这些经济资源，那些通过各种非法手段完成了所谓的“原始资本”积累的“经济能人”，就会以发展本地经济为名，以“投资”或“捐赠”等手段来诱惑一些乡镇领导和群众，获取政治资本，并通过各种途径侵入农村基层政权。他们在控制农村基层政权后，会充分利用合法政权的政治资源，并通过金钱开路等手段，来保护和发展其黑恶势力，成为了一些有政治身份和经济实力的“大老板”、“社会名流”和黑社会的“大哥大”等多料角色。
这些“经济能人”控制乡政村务的主要方式有：1、直接出面，争夺乡村控制权。有些“经济能人”在乡村换届选举时，以金钱为诱饵，大搞非法活动，直接出面“竞选”村委会干部。由于拥有金钱支配权，并以“致富带头人”的身份出现，容易得到乡镇干部的支持，也容易在群众中获得认可，为他们掌握乡村政权提供了“合法”的外衣。他们中有的还被宣传成改革开放的典型。2、控制村里重大事项的决策权，这些“经济能人”侵入农村基层政权的主要手法是通过腐蚀乡镇领导和村级干部，并逐渐架空村级组织，使其成为“影子”政权。他们有的则利用黑恶势力胁迫村级干部，有些村级领导为了获取私利，或者为了自保平安，而放弃了对村务的领导。这样他们实际上控制了村级组织，村中的大少事情都必须经他们表态才可以算数，合法选举的村干部就只能是他们的代言人。3、扶植黑恶势力掌握乡村权力。有些“经济能人”自己并不出面，而是把一些本来就是社会黑恶势力中的人物“举荐”进乡村领导岗位。再通过控制这些担任了乡村领导的“打手”或“马仔”来行使各种“权力”，“合法”地欺压群众，为他们的利益服务。
黑恶势力以“经济能人”的面目来实现对村级组织的控制，具有很大的欺骗性。他们一般以诸如“改革开放”和“发展经济”这些时髦外衣打扮自己，并在某些的时期或阶段能促使地方经济的一定发展。因此，他们也往往会得到更大的权力，以掌握控制更多的经济资源。而一旦他们发展到一定的地步后，还会利用现代企业制度来装扮自己，将黑恶势力公司化，并通过对村级组织的“改制”全面控制农村的经济资源，将村级组织变成这些黑公司的附属，他们也成为身为董事长或总经理兼村支书或村主任的多料人物。有的甚至通过这样的公司直接“改制”乡镇政权。事实上，黑恶势力对农村基层政权的侵蚀也得益于他们用金钱编织出的那张庞大的关系网和保护伞。而他们把持农村基层政权、成为“党政干部”后，为了得到更大的保护、获得更大的保护而千方百计拉拢腐蚀更高级别的党政干部，寻求更大的“保护伞”。
第四，政治精英的“红黑蜕变”。 乡村干部由农村政治精英向黑恶势力蜕变，也是目前黑恶势力侵入农村政治领域的形因之一。在湘南某市这次被整治的村霸中，有许多曾经是当地的政治精英，他们在成为黑恶势力之前，是当地的村支书或村主任，有的还是人大代表或政协委员，曾经为农村的经济和社会发展做过一定的贡献，也获得过各种荣誉。但在各种原因下，他们逐渐由“红”向“黑”蜕变，由农村政治精英变成了村霸或黑恶势力的组织者、保护人。某村支部书记陆某，担任村组干部多年，也为当地的经济和社会发展起到过许多积极作用，因此他成为了市政协委员，是当地有名的政治精英。但随着地位的上升，他逐渐将全村视为自己私有的领地，将村支部和村委会当成了自家的衙门，容不得了任何反面意见。而为了对付那些不听话的村民他就开始聚集社会恶势力为己所用，最后成为了黑社会团伙的保护人而被依法查处。某村村主任、镇人大代表陈某，不仅保护黑社会势力来欺压群众，并发展到自己组织黑社会团伙，蜕变了黑社会的“大哥大”。而某村村支书、县人大代表罗某，则直接利用黑社会势力进行敲诈勒索，而被刑事处分。从已掌握的情况来看，这些从政治明星转变为黑社会团伙的保护人及其参与者的比例要大于前三种情况。
这些由农村政治精英向地方黑恶势力转化的原因是多方面的。其中主要有，1、腐化变质，以黑恶手段获利。在社会转型期，由于经济利益主导行为价值观得到普遍倡导，使得有些农村干部开始找不到自己的位置。由于村组干部的“合法权力”控制的经济资源有限，权力寻租难以满足他们的私欲。为了更好地获利，他们就采用一些非法手段来达到目的。这样，就在他们身边形成了一股黑恶势力，并逐渐将村级组织变成他们从事非法活动的掩蔽所。这些掌握了村级组织的政治精英们，就利用自己手中的权力，充当地方黑恶势力的保护伞。他们相互勾结、狼狈为奸，更有甚者，亦官亦黑，一身二任。2、错误地选择治理农村的方法。这些地方政治精英，面对日益紧张的党群关系，还不习惯用社区民主的办法来治理乡村，只看到了强权的一时之效。他们认为，支持和保护黑社会团伙对于治村是有好处的。因为这样村民就会怕自己，许多通过按正常合法途径办不了的事，只要通过黑社会团伙出面，就容易多了。3、对村级干部缺乏必要的监督和评价制度。村级组织具有很强的地方性和非行政性。乡镇领导对于村级干部的管理表面上强性的，而实际上却是软性的。这在于村级干部的本土性使他们更容易获得家族势力或乡土社会势力的支持。而村级组织的非行政性则使乡镇领导一般很难改变村级干部的本土性特色。这样，乡镇干部在监督和评价村级干部时就往往以是否完成国家和乡镇的上交提留及计划生育任务为标准。这样势必对那些本地性的政治精英产生很大的依赖。因此，当这些政治精英发生蜕变时就不能得到及时有效的制约。
三、黑恶势力侵入基层政权的政治危害
黑恶势力对农村基层政权的侵入，导致国家基层政权出现严重的功能性变异和结构性退化，具有十分严重的社会危害性，如果不能被有效扼制，将产生灾难性的政治后果。
第一，从内部消解了体制的自我净化功能，加剧了国家权力的官员私有、基层干部的奢侈腐败、施政行为的暴力匪化。
一般来说，任何政治体制都有一定的自我净化功能，这种功能主要是依靠法律和制度来维护的。从本质上来讲，由于黑恶势力是一种反体制和反社会力量，其反体制性在于对国家现行的法律制度的破坏，其反社会性则在于它的行为违背了社会最基本的准则，所以，任何“合法政府”都不会许可这种力量的存在，都会利用国家专政工具对其进行打击。但是，黑恶势力是一种可以自己繁殖的恶性胚胎，具有极强的“生命力”，一旦与国家权力结合而侵入到国家政权之中，它就像人机体上生长出来的癌细胞，如果不能被彻底清除，就会从国家政权体制内产生出一种独立的对抗性力量，不仅从外围即社会方面使国家政权失去其存在的合法根据，而且能从内部扼制和消解国家机器所具有自我净化功能，使政权机能发生质变而蜕变成为黑恶势力欺压民众的工具。
基层政权自我净化功能被黑恶势力所消解的政治后果十分严重。1、加剧了国家权力的官员私有。国家权力的官员私有，是我国农村政治领域中比较普遍存在的现象，其最主要的表现就是将国家权力作为官员个人或集体获取利益的工具。也就是说，由于缺乏必要的制约机制，乡镇政府在执行国家的政策时，完全可以将行政权力集团化，在具体的施政过程中，他们就会公权私用，借政府职责之名，行集团和个人利益之实，将乡镇政府变成掠夺的强权。而又由于乡镇干部依靠国家权力来收取税费以自养或自肥的状况具有一定的制度上的原因，所以，也就使这种国家权力的官员私有在一定的范围和程度上“合法”地存在。一旦黑恶势力掌握了农村基层政权，就会将这种“合法”性无限制地放大。特别是，黑恶势力从其特性来说具有一定的组织性、集团性和繁殖性，它可以通过某种方式整合一部分社会群体。因此，那些侵入基层政权的黑恶分子，往往在各级政权部门培植了一定的势力网络，有的还在一定的地域里建立起独立王国，显现出一种与国家体系并不兼容的亚社会组织系统。在这个系统里，国家权力成为了黑恶分子用来对抗国家法律、欺压民众、巧取豪夺的工具。从这种意义上来说，农村基层政权所出现的国家权力的官员私有，既是黑恶势力侵入农村基层政权的原因，又是结果。从原因方面来说，压力体制下的基层官员为了保持已私有的权力，就需要利用政权外的黑恶势力；从结果方面来说，黑恶势力所具有的行为特征又进一步促使了国家权力的官员私有，并将这种私有化权力扩张成为一种黑恶势力的组织性需求。2、加剧了基层干部的奢侈腐败。许多事实表明，农村黑恶势力盛行与基层政府官员的腐败具有强相关性。如果我们研究乡镇债务状况就会发现，许多乡镇债务的主要债主就是乡镇干部。这其中有由于乡镇财政困难而拖欠的工资和福利，但更多的则是由乡镇干部自己借贷给乡镇政府的。这些借贷的原因较为复杂，有的是为了完成上级政府的税费，有的则是搞所谓的乡镇企业筹资，有的则是借贷消费。乡镇干部之所以敢于将自己的钱借贷给乡镇政府，一个重要的原因，他们完全可以利用自己手中掌握的权力，通过各种手段将这些债务转嫁到农民个人身上，使乡镇财政债务的身份个人化。而一旦他们通过所谓的“正常”方式不能从农民手中收到税费之时，他们就会与农村黑恶势力勾结。而黑恶势力的侵入，又进一步加剧了官员的奢侈腐败。有些基层干部因为傍上了黑道人物，自认为没有人再敢对自己的腐败行为提出批评或控告，就更加无法无天，或贪污受贿、或巧取豪夺、或欺压民众，成为了群众痛恨的腐败分子。更为可怕的是，有些基层干部并不认为自己与黑恶势力勾结是件可耻的事情。在湘南调查时，有一位年轻的现任副镇长就非常自豪地对我说：“在我这里只要不杀人放火，嫖娼赌博都可以。许多事情白道搞不定，我可以用黑道来了难”。而这些黑道人物之所以愿意帮干部“了难”，其原因是这些干部会对他们的为非作歹行为睁一只眼闭一只眼，有时甚至是同流合污。3、加剧施政行为的暴力匪化。黑恶势力在行为上的一个显着特征就是暴力化，而这种暴力是国家法律明令禁止的。然而，随着农村各种利益冲突的加剧，干群关系就更加趋于紧张，特别是当黑恶势力掌握了乡村权力之后，暴力施政现象就因披上了“合法外衣”而更为突出。湘南农民控告最多的就是基层政府在征收税费和实行计划生育时使用暴力，其中又以计划生育问题更为严重。由于计划生育作为一项基本国策，对基层党政往往实行“一票否决”和“政治承包”。因此，一些基层党政就采取诸如重罚、抄家、限制人身自由、强行手术、近亲连坐等“非常手段”来对待和处理那些超生的村民。而要运用这些“非常手段”就需要社会黑恶势力这些“非常之人”。而只要没有因此发生死人或群体性事件，上级党政对这些“非常手段”虽不公开支持，但在行为上还是默许的。农民控告党政干部在计划生育问题上勾结社会黑恶势力“公然使暴”的案件一般也就很难得到处理。可事实上，这种借口“国策”而暴力施政的行为，不仅不能搞好计划生育，反而为基层党政和社会黑恶势力提供了掠夺农民的方便之门。现在一些乡镇政府和村级组织在计划生育上就是采取“放水养鱼”的办法来获取利益，即或与那些想超生的农民谈好罚款等条件让其超生；或对那些超生农民采取放任“政策”，等超生后再强行罚款；有的乡镇甚至还专门下达超生罚款指标，迫使村干部去动员那些不想违反计划生育政策的村民超生。由于这种“放水养鱼”的行为有国家权力及黑恶势力作为后盾，也就很容易达到目的。
第二、加深了农村基层政权的合法性危机，社会控制能力和动员能力正在逐渐丧失。
近十年来，我国农民对国家政权的信任危机和认受性危机在迅速加剧并出现了许多新的情况。1、从对具体工作人员的质疑发展到对政权体制的不满。很长一个时期，基于传统教育等原因，农民的社会不满一般只针对具体的工作人员，他们将农村出现的许多问题归结为县乡党政工作人员的腐败无能。但随着黑恶势力对农村基层政权的侵入，基层政权也就出现了功能性异化，在很大程度上它不仅不能为农民提供必要公共产品和服务，反而成为了专向农民收取税费并进行乱摊乱派的暴力机器。这样，农民就不再将农村基层政权与个别工作人员区分开来，而将整个基层政权视为“敌人”。我在调查时，经常有农民问，那些利用黑社会来打击农民的政府还是不是人民的政府，还是不是共产党的政府，还是不是中央的政府。许多农民称这样的政府干部就是土匪，有的还称之为侵略者。某乡农民在联名上访信就说：“我XX乡组织残渣余孽地痞，集中人马，穿着假武警服装，横行村组，扬威耀武、代理乡村收取各种摊派钱粮，冒充政法公安领导，对农民实行野蛮手段，大肆敲诈勒索财物，还巧立名目，过于加重农民负担，交纳不完起者，采用逼、骂、打、捆、关押另加罚款。全乡有三十多人被用汽车装运到全乡、村、组挂牌子作为不法分子游行示众，最后不得不从信用社借贷抵上交，搞得全乡人心不安，造成男的外逃，女的流落他乡。其形势就像日本强盗侵略时一模一样”。2、对法律的正义性和公正性表示怀疑。“合法性作为对统治权力的承认”是靠法律制度来保证的，司法公正是合法性的重要标志。而黑恶势力对国家政权的侵蚀最为直接的就是对司法公正的否定。或者是黑恶势力利用国家政法部门某些人的保护来作恶犯科，或者是国家政法部门的某些人假借黑恶势力来了难获利。这样的事实的客观存在，对民众的法律观念影响极大。有些农民就用“官黑一伙”、“警匪一家”来表示对国家法律制度的绝望。3、合法性危机的对象在加速上移。十年前农民一般只是质疑村级组织和村干部的非法行为，还将希望寄予县乡政府，而现在许多农民认为县乡政府已经是“乌天黑地”是农民灾难的制造者，有的农民将省级政权视为农民灾难之源。虽然现在许多农民还将希望寄予中央政府，但对中央政府有没有能力处理好这些事情表示怀疑。他们比较典型的说法是：“现在的中央领导的心还是好的，还是想让老百姓过好日子的。可天高皇帝远，下面的人不听，中央也没有办法。如果有办法的话，为什么发了那么多关于减轻农民负担的文件县乡政府和干部理都不都理，还说是狗屁文件？”
农民对基层政权乃至整个国家机器的不信任，政权合法性认同危机的加深，直接的后果就是国家的社会控制和动员能力下降。1、社会控制能力下降，社会治安形势严峻。基层官员的作威作福和黑恶势力横行霸道，本来就是对社会治安秩序的公然挑战，许多社会治安案件正是他们的所作所为。而它们的联姻形成的畸形关系所引发的合法性危机，使农村的社会治安形势更为严峻。在湘南就发生了多起农民采取非法手段来对付乡村干部的事件。比如，前不久在湘南某村发生的唐某爆炸案就是一起较典型的案件。唐某本是一个老实的农民，因不满村主任乱收费和乱罚款而发生冲突，在多次上访和申述得不到处理的情况下购买了炸药，并在村主任家门口安设爆炸装置，导致无辜他人因爆炸受重伤，唐某也因爆炸罪判处了死刑缓期执行。唐某在为自己的辩护时一再强调的就是村主任是社会的黑恶势力，而且得到了乡镇有关领导的支持，同这些黑社会的人根本没有道理可讲，只有采取这种手段搞个鱼死网破。这种“以暴制暴”的恶性案件从另一个方面反映了农民对社会法制的失望。2、农民群体性抗争事件增加。对这个问题我已在相关论文中有过详细的分析，这里只是需要强调的一点就是，农民有组织抗争在很大程度上是农村社会的权威结构发生了裂变时所出现的一种政治现象。也就是说，由于县乡政府与农民之间直接的利益冲突，当国家正式制度无法满足农民的利益需求时，就会产生农民对国家政权合法性的认同危机，体制外的对抗性组织力量也就会产生。3、社会动员能力下降，基层政权无能兴政。政治合法性在很大程度上就是民众对执政者的拥护和服从，它是与社会价值观念和社会认同相联系的。因此，合法性危机又表现为社会价值的危机，而且主要是对执政者所主张的价值观的怀疑或否定。我在湘南调查时，听到有的乡镇干部对政府动员农民兴修水利而农民根本不理睬这类事情深表困惑。但农民们则说，“修水利当然是件好事。可这些干部已经不是为人民服务的人了，他们做这些事如果不是为了升官就是想从中发财”。 可见，一个没有让民众认同的政府其社会动员能力是十分低下的。
四、扼制农村基层政权退化的基本对策
毫无疑问，对一切黑恶势力，运用国家专政力量进行坚决而深入的打击是最主要的对策。问题是，农村黑恶势力侵入基层政权的原因十分复杂且具有制度性背景，而其严重程度及危害又影响到了国家政治体制的安全和社会的稳定。它既是基层政权退化的重要原因，又是基层政权退化的重要表现。因而，它不仅是一个社会治安问题，更主要的则是一个政治问题。这就决定了，必须要从政权建设等方面来考虑治本之策。就是说，如果不进行彻底的政治体制改革，就不可能彻底解决目前已十分严重的基层政权退化问题。在我看来，农村政治体制改革的基本取向应该是将农村还给农民，让农民自己代表自己，自己管理自己。我的基本主张就是：官权退，民权进，严法制，正官德。
第一，官权退，就是要使过于强大的国家权力退出一些公共领域并改变其发挥作用的方式。就农村政治领域而言，就是改革目前的乡镇体制，实现乡镇社区自治。
国家权力过于强大和民间社会发育不足是近代以来中国社会结构的基本特征之一。共产党所建立的政权更是一个强势国家，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，地方政府及乡村干部通过代理方式实现了对农村社会权力的垄断。解放后在很长一个时期内，国家对政治资源的军事性控制及对经济资源暴力型配置方式，决定了国家在农村社会的双重目标，一方面实现农村社会的社会主义改造，发展农村经济；另一方面通过对农民的掠夺来为国家工业化积累经济资源，为从农村获取工业化所需要的资源。因此，国家通过对土地所有制等经济制度的改造和意识形态的动员，建立了以集体经济为基础、以城乡二元分离的户籍制度为手段、代表城市利益的国家及地方政府对代表农村利益的集体经济组织和农民进行多层次强制性掠夺的“集权式乡村动员体制”。这是一种通过行政控制方式对乡村进行剥夺式动员的社会组织制度，是一种政治上高效率经济上低效益的动员体制。在这种体制下，国家对农村社会资源的占有主要方式有两个，一是利用不对等的交换体制，即农副产品的统购统销的计划经济体制。二是利用高度统一的财政体制实现对地方财政资源的直接占有。因此，它压抑了农民创造热情，不仅不能为农村社会的持续发展提供动力，反而造成了十分突出的社会问题，积累了农民对国家的反抗，增加了国家的控制成本。其历史性命运就是农民在生存压力下通过“联产承包制”将这一体制撕破，出现了所谓的农民“第二次解放”。然而，30多年农村改革和发展的实践表明，如果不对政治体制进行改革，经济改革所取得的成果就会被逐渐吞没。而政治改革的基本问题就是要“重新思考国家行政的形式和界限与市民社会的形式和界限”。 因此，我主张彻底改革现行乡镇体制，在“法制－遵守”的原则之下实行乡镇自治，即国家通过强制性的法律形式将基本的社会规范和目标确定下来后，建立以一定社区或群体为对像而相对独立地组织起来的公共权力管理组织进行广泛的社区自治。其制度性框架就是将目前乡镇政权从国家行政组织变成社区自治组织，将国家行政权力的底线退到县级；而对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节；对于农村社区性事务，则在国家的法律权威下，实现以农村居民广泛参与地方自治。
在调查中，我就乡镇体制改革问题与乡镇干部、县市领导及农民进行过较为深入的探讨。有些乡镇干部和县市领导对实行乡镇自治持有异议。他们提出了许多问题，如没有了乡镇政府，谁来帮助国家收取税费，谁来领导农村进行现代化建设？现在的农村社会治安形势已非常严峻，如果将乡镇政府撤销，会不会使农村黑恶势力更为嚣张？目前农村乡镇体制的问题为什么不能通过“撤乡并镇”这样的改革来解决？撤销乡镇后，乡镇债务如何办？众多的乡镇干部如何安置？农村公共产品如何提供？等等。应该说，这些问题的确是存在的，也需要认真研究并加以解决。但我认为，这些问题的存在并不能成为否定实行乡镇自治的理由，而有些问题恰恰需要通过彻底改革乡镇体制来加以解决。1、关于乡镇政府撤销后的职能替代问题。改革现行乡镇体制的前提和基础就是要改变长期以来形成的对农村掠夺性政策和强制性的社会动员方式，让农民休养生息。作为封建皇帝的乾隆就认为：“为治之道，在于休养生民，而民之所以休养，在乎去累民者，使其心宽自得，以各谋其生，各安其业”。而目前农村最大的“累民”之举就是超越农民实际经济水平的税费政策和超越农村社会实际需要的政绩工程。也就是说，如果国家不放弃采取掠夺性手段从农村获取资源这一政策取向，就不可能改革与之相一致的乡镇体制；而不改变目前这种乡镇体制，基层官员就必然会有收取税费以自养或自肥的利益需求及追求政绩的“累民”之举。封建皇帝的“为治之道”是“休养生民”，而现代社会民众自治的基础同样应该是“休养生民”。鉴于农民的收入远远低于城市居民，现在应当取消农业税、农业特产税等，相应地，乡镇政权的征税功能也就随之消失。在农村减少那些“以掠民为生”的“税吏”和“以劳民为乐”的“能吏”，正是撤销乡镇实行社区自治的主要目标。2、关于农村黑恶势力问题。事实上，目前农村黑恶势力严重影响到基层治理状况，无不与干群关系紧张密切相关。由于乡镇政府和干部与农民利益上的直接对立，才给农村黑恶势力侵入基层政权提供机会。而一旦乡镇政府撤销，实现了乡镇自治，国家权力就成为农村事务的“裁判”而不是直接的参与者，这样黑恶势力就会真正成为国家、社区组织和农民的共同敌人。而且，撤销乡镇政府并不意味着国家放弃了对农村的管制，国家司法机关在排除地方保护主义的干扰后，能够更好地在农村行使其法定的职权，以打击一切黑恶势力保护广大人民群众。3、关于目前的撤乡并镇问题。撤乡并镇作为建设小城镇的重要措施，其目的是做大做强县城和中心镇，进一步增强城镇的集聚能力，拓宽农业劳动力转移的渠道。1997年到2001年，全国乡镇总数减少了4528个，其中乡减少了5681个，镇增加1153个。到2002年7月，全国乡镇数共为39715个，其中建制镇为20374个，比改革开放初的2176个增长了近10倍，而乡的数量则由52534个下降为19341个，乡镇数量之比首次出现建制镇超过乡数，分别是总数的48.7%和51.3%。然而，在前阶段的撤乡并镇工作中存在许多问题，并产生了一定的消极后果。比如，一些地方不从实际出发，一哄而上，并大兴土木建设，而其职能并没有实际性的改变；有的乡镇干部私分公有财物造成了国有资产的大流失，而且通过大举借债消费等加重了农村乡镇政府的债务，这种换汤不换药的改革被一些干部和群众称之为“灾难”。4、关于乡镇债务问题。由于乡镇债务形成的一个重要原因是各地政府为迎合上级好大喜功而虚报产值产生的各种税款。这实际上是近年来出现的财政“大跃进”的必然后果。解决之道就是中央和省级政府要退回县乡政府因虚报产值而多交纳的税款来化解这些债务；对于那些因乡镇干部贪污腐败形成的债务则通过国家司法部门用其非法所得偿还；对那些由于乡镇干部自放自贷形成的债务则可以还本免除高利息等等。而为了防止因撤销乡镇过程中形成新的债务，可以考虑实行“统计大赦”，免究以往的虚报，但是自大赦后必须实报，严厉处罚新的虚报。总而言之，只要本着实事求是和“执政为民”的原则，这些问题都是可以解决的。
第二，民权进，就是要真正实现农民的经济自主权和政治民主权，其中保障农民土地所有权和建立农民自治组织是最为重要的目标。
经济自主权是农民最基本的民权。家庭联产承包责任制作为农民在利益驱动下创造的土地经营形式只落实了农民生产自主权的部分内容，而对农民财产权利特别是土地所有权的保护还远远不够。由于我国现行法律虽然规定了农村土地三级“农民集体”所有，但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。而在实践上，农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化、使用权对所有权的分割程度很高。特别是国家对“农民集体”行使土地所有权超法律强制，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，农村土地的“集体所有”并因此蜕变成的“政府所有”或“官员所有”。对这一点，乡镇干部和农民都有很深的体会。比如有的乡镇干部到农民家里收取税费张口就是“你种了集体的田，就得交税费”。有的农民则说，这些税费就是地租。可过去旧社会农民租地主的田，收多少租，事先就商量好了的，起码还有一个标准。就是地主要加租，农民还可以拿着租约到政府去告他。而现在的乡镇干部收租想要多少就是多少，而且动不动就用“政府”这块牌子来压人。由此可见，我们有必要重新审视我国现行的土地制度，如果虚拟化的“集体”已经不能代表农民的利益，完全可以考虑将农村土地还给农民。农民只有真正拥有了土地所有权，才能成为自己的主人。
民权进还需要建立代表农民利益的组织。如何保证乡镇政府撤销后建立的社区自治组织真正成为代表农民利益的组织，这同样是一个值得研究的问题。鉴于村民自治因制度设计上的缺陷所产生的功能性异化给我们提供的经验和教训，在设计乡镇自治制度时有几个问题需要特别注意。1、要在法律上将国家行政组织与乡镇自治组织之间的关系界定为管理及协作关系。也就是说，县以上的各级行政组织虽然可以依据国家的法律对自治组织进行管理，但乡镇自治组织并不隶属于县级行政，它们之间不具有直接的领导关系而是一种平等的协作关系。2、要在乡镇自治组织实行乡镇长和乡镇议事会民主直选。为防范社会强权控制乡镇选举，需要制定严格而科学的选举办法，以国家法律的力量来确保这种选举体现公平和公开的原则。3、乡镇自治组织的职能和权力要受到严格的限制。为了避免再出现目前乡镇政权的“累民”之举，需要尽量减少乡镇社区内的公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。除了为农村社区提供一些必要的公共产品外，乡镇自治组织不应承担经济发展等责任。只有减少了公共领域，限制社区组织的权力，才能防范自治组织对农民个人权利的侵犯。4、要准许农民成立诸如农会和合作协会等民间组织。从理论上讲，农民建立代表自己利益的组织、让农民在政治上组织起来参与政策执行过程应该是天经地义的事情，可这一点在中国变得特别复杂和政治性。我认为，在目前完全可以在政策上开绿灯，让一些民间组织在农民提出成立农会要求的地方进行以农民为主的实验，等积累经验后再以法律的形式确定下来。
特别需要指出的是，增进民权与维护共产党的执政地位是一致的。“立党为公，执政为民”就是以民为本，就是要相信人民，要实现从过去的“管民”和“治民”向“约民”和“为民”的转变。这种转变应该具体表现在政治制度的设计上。根据我在湘南的调查和其他学者的研究，可以说，目前农村基层党组织也出现了结构性的退化。具体表现是许多农村党支部成了支部书记的天下。他们完全无视党的利益，为了维护私利拒不发展党员或者只发展亲朋好友入党，为了争利或斗气而千方百计刁难民选的村主任，从根本上背弃了“立党为公”的原则。在山西省，为了打破村党支部书记的家天下，一些乡镇党委甚至不得不在乡镇办党校，组建临时支部，发展农村积极分子入党，以突破村党支部对农村健康政治力量的封锁。我认为，应当尽早把公平赢得乡镇自治组织和村委会选举列为农村基层党组织的头号任务。党的候选人落选，基层党委书记必须引咎辞职。海选的意义是打破退化乃至变质的农村基层党组织的权力垄断，不是挑战或否定党对农村事务的领导权。这项改革，可以从最基层开始，逐渐培养执政党的竞选意识，树立执政党地位必须不断接收人民授权认可和巩固的人民主权观念。这样做将在制度上为党的建设引进一股源源不断的活水，并将有助于解决党组织内部上级无法有效管理下级的严重政治问题。通过乡镇自治组织和村委会选举的竞选和辅选活动，还可以建立不合格党员的退出机制。从长远看，把要求党组织竞选辅选的措施推广应用到其它层级的党委，将为全党战胜惰性和腐化趋势创造一个有效的机制。应该说，社会经济利益的多元化是必然的，政治利益的多元化也是必然的，但是政党政治的发展却并非与政治利益的多元性存在一一对应的关系。对于改革中的执政党来说，提高自身的政治利益包容性固然重要，更重要的是保持自身与民众的密切联系，这是执政党立于不败之地的根本保证。
第三，严法制，就是要树立国家法律特别是宪法的绝对权威。为此要废除那些侵犯农民基本权益的“恶法”以保证法律的正义性和公平性，并坚持司法独立以根除司法腐败。
中国传统社会秩序结构的主要特征是一种礼法秩序。因而从传统的礼法秩序向现代的法治秩序转型是中国社会转型的重要内容。走向法治秩序是以建立严格而科学的法制为基础和前提的，法制不仅仅是法律制度这一静态的意义，更主要的在于它是法律运转机制，即立法、司法、执法、守法、法律监督以及法律价值体系等法律的整个运行机制和过程。现代法治秩序的核心就是宪政，要在宪法的旗帜下，规范所有的政党、政府、社团和个人的行为。宪政是约民之政，更是束官之政。在这种意义上，严法制就是要正“官位”。明末清初思想家顾炎武就认为：古之哲王所以正百辟者，既已制官刑儆于有位矣，而又为之立闾师，设乡校，存清议于州里，以佐刑罚之穷。也就是说，贵戚和官吏离开了法制，就会做出蠹国害民的坏事。曾经也生活在湘南的王船山说得就更加明确：“严者，治吏之经也；宽者，养民之纬也”。而现在中国的许多制度，恰恰是对“民严”而对“官宽”而导致“官位”不正；而“官位”不正，就会民不聊生。
要严法制，就得去“恶法”立“善规”，即彻底废除那些侵犯农民人身和财产权利、限制农民自由的法律，制定具体而明确的保护农民基本权益的法律规定。目前这些“恶法”还很多，诸如维护城乡二元结构的户籍制度、违反宪法精神的劳教制度、剥夺农民财产所有权的土地制度等等。而那些有关农民权利的法律制度又过空泛，无法操作。因此，在废除恶法的前提下，还要将有关农民基本权利的法律制度具体明确化。就农村政治方面而言，为了保障农民在农村政策执行的参与权，要用细致明确的政策或法律具体肯定并细化宪法规定的农民作为政治人的基本权利，如宣传中央政策和国家法律的权利，对地方政府行为和决策提出异议和抗辩的权利，和平地以个人和集体方式向公民和政府表达政治异议的权利，以及公民个人用合法方式寻求民意支持和政治影响的权利。
严法制还要坚持司法独立性，力克司法腐败。农村黑恶势力及社会治安等状况之所以如此恶化与司法腐败密切相关。而司法腐败的一个重要表现就是司法的地方保护主义，其原因则是司法机关缺乏应有的独立性，受制于地方官员。湘南某市一位基层法院院长在与我探讨如何运用法律的力量扼制住农村黑恶势力时就说：“现在并不是政法部门不知道农村黑恶势力横行的危害，也不是没有能力打击。为什么睁一只眼闭一只眼呢？一个重要的原因就是这些黑恶势力大都以各级党政领导为背景的。而政法部门又要受到各级党政的牵制。比如，公安是在政府的管制下工作的，一些乡镇派出所的所长还是乡镇党委委员，各级检察院和法院也要接受政法委的领导。这样，政法部门想打击，党委和政府就会有人站出来说，这样有能力的人不能动，动了的话这个村的税费就收不上来了。因此，对待农村黑恶势力只要没有明显而严重的犯罪事实，政法部门一般就不会主动去管，就是管也管不了。” 可见，司法不能独立，也就没有法律的尊严；没有法律的尊严，也就会有更多的司法腐败。而只有做到了司法独立公正，才能除恶务尽，不留后患。
第四，正官德，就是要在官员中确立“执政为民”和清正廉洁的为官之道。
要扼制住农村基层政权的退化，还要在严法重典的同时，兴道正德。孔子就说：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”法作为是外在于人的他律，具有强制性，是普遍的社会规范；而德则是内在于人的自律，通过自守规范人们的行为。“法止人为恶，德劝人为善”。黑恶势力在农村的横行霸道并侵入乡村政权而导致国家政权的退化，对全社会道德意识的侵蚀是十分巨大，也与目前农村社会道德水准有一定的关系。其中，最为主要的就是官德不正。王船山在《读通鉴论》就说，“国家重敛以毒民，而民之毒也”。也就是说，民之毒是由于官毒，而要想民不“毒”，先要国不“毒”；要想民不“黑”，首先就得吏不“黑”。由于“官德”不正，就没有“民德”。许多人就是从社会腐败现象中失去了对社会公德的认同的。可以说，“官德”是社会公德的重要组织部分，更是社会公道的风向标和导航器。正官德才能顺民心,顺民心才可安天下。
要正官德，就要坚决彻底反对封建主义。“家长制”、“官本位”及特权享乐主义这些封建遗毒，是导致基层政权退化的思想根源。正是由于一些领导干部深受封建“家长制”的影响，在政治上搞一言堂，压制民主，独断专行，使权力离开了人民的监督，才有权力私有化现象的存在；也正由于一些人崇拜封建“官本位”，将个人职务升迁作为了最现实的奋斗目标，为了升官就不择手段，弄虚作假做表面文章，搞劳民伤财的政绩工程，拉帮结派找政治靠山，最终蜕变成为人民憎恨的封建官僚；也正是由于这些官僚们信奉封建特权享乐主义，唯利自图、糜烂无度，并为此徇私枉法、贪污受贿、甚至傍款傍黑，污损了党和政府的形象，使人民群众失去了对国家政权的基本认同和信任。可见，如果不彻底肃清这些封建遗毒，就不可能有真正意义的制度建设，也就不能从根本上扼制住目前已十分严重的政权退化现象。
要正官德，执政者就要树立民本主义的基本目标。在我看来，党的新一代领导人提出的“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”就是最基本的“官德”。它集中体现了执政党要“全心全意为人民服务”这一根本宗旨。现在中国社会的许多问题，就是那些掌握了权力的执政者离开了“为民”这个最基本的准则。因此，将“为民”作为执政的第一要务，就显得非常重要。而要“为民”就不得“累民”，就不要为了个人的升迁而不顾农民的利益搞政绩工程，让农民休养生息；要“为民”就不得“愚民”，要让农民建立自己的利益表达机制掌握自己的命运；要“为民”更不得“掠民”，就要废除长期存在的一切歧视农民的规章制度，用法律和宪法保障农民最基本的权益。只有执政者真正能够做到“乐民之乐者”和“忧民之忧者”，才能培育出讲正气的社会风尚，国家才能长治久安。
来源：《战略与管理》
（ 三）
于建嵘：失范的契约——对一示范性村民自治章程的解读
于建嵘
内容提要：本文认为，村民自治作为国家主导和法制权威下的授权性自治，由于国家主义的权威导向和集权式村治习惯的影响，某些乡规民约事实上成为了基层政府和乡村组织通过“形式民主”来管制村民的工具。要解决此类问题，不仅仅需要在立约技术等操作层面上的革新，更需要强化与民主理念相联系的契约精神。
关键词：自治章程 权威导向 村治习惯 契约精神
乡规民约历来是观察和研究中国乡村社会的重要样本。有研究者提出，目前有许多乡规民约只具有文字表达的意义，它通常是应上级的要求而定，作为“依法治村”的证据，在实践中并不总是能够得到严格的执行。但是，对于我们观察基层组织而言，它们仍有不可多得的涵义。原因是，这些乡规民约基本上是由基层组织、或其委托的人士起草，并在基层组织中得到广泛认同的作品，因此，它们在相当程度上，能够反映这些人对于其权利、权力、责任、义务和管制方法的认识，反映了基层政权控制辖区的某种制度性基础１。本文通过对湖南省T县推出的具有示范性意义的《S村村民自治章程》产生过程的描述和主要内容的解读，得出了如下结论：村民自治作为国家主导和法制权威下的授权性自治，由于国家主义的权威导向和集权式村治习惯的影响，某些乡规民约事实上成为了基层政府和乡村组织通过“形式民主”来管理村民的工具。
事实：背景和过程
湖南省T县是民政部村民自治示范县并在1999年受到命名表彰的全国村民自治模范县之一，S村是该县村民自治的示范村２。该村共有14个村民小组，495户，1796人（1999年），水田1415亩，这种组和户的规模及人平耕地面积在T县处于平均水平。所不同的是，该村所办企业近年纯收入近30多万元，村民人平收入达2100元，这在该县属于上等水平的，只有靠近市区和县城的少数村能够接近这一水平。S村从1988年开展村民自治活动以来，一直是县民政部门重点指导的村，也是对外宣传的主要窗口。根据民政部《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》精神，各省市都对示范县和示范村制定了一系列的标准，其中制定村民自治章程是最主要的内容之一。为了达到示范村的标准，S村在1997年底开始了《S村村民自治章程》的制定工作。
这次制定过程分为四个阶段。第一阶段，提出章程草案。为了适应示范县和示范村的需要，县民政部门要求S村制定村民自治章程，县委有关领导也将此作为“政治任务”下达给该村党支部和村委会。该村党支部书记和村主任对制定这一章程表示同意，但提出村里没有人才，不可能搞出“有水平的东西”，希望县民政部门帮助起草。因此，在县民政部门的具体指导下村里成立了章程起草小组，起草小组参照其它县和村的有关资料及该村1990年制定的村规民约，拟定了一个初稿。初稿出来后，在县民政部门和乡有关负责人要求下，召开了几次村党支部和村委会联席会议，进行逐条研究和修改，最后确定了《S村村民自治章程（草案）》。第二阶段，征求意见和修改。草案形成后，对如何征求村民意见有不同的主张，其中之一是，由于村民自治章程关系到村中的每一个村民，是村里的“根本大法”，应该召开村民会议，进行“村民公决”。但这种主张很快就被否决了。其理由是这样劳民伤财，也起不到实效，还不如印发给每家每户，以户为单位征求意见。因此，村委会将草案打印成册，按村民小组分发到户，无论是否有建议，户主都必须签字，然后将草案交回村委会。这样，按户发出的495份草案全部收回，村民共提出96项意见。这些意见包含各个方面，其中比较多的是有关集体财务管理方面的意见。起草人员根据村民们提出的意见进行了一些修改。第三阶段，审议通过。村党支部和村委会于1998年3月12日召开了由43名村民代表（每10户推举的1名代表）组成的村民代表大会对《S村村民自治章程》进行审议。县民政部门和乡有关负责人也到会“坐镇”。在会议上，有部分村民代表对章程没有采纳他们的征求意见阶段提出的建议表示不满，对此，县乡村有关人员进行了解释，最后以举手的方式进行表决，有关人员点了一下人头说，“已过半数，章程通过”。第四阶段，成立执行小组和颁布实施。在章程通过后，村民代表大会接着按村党支部和村委会提出的名单，确定了21名村民代表以及6名村委会成员共27人组成的《S村村民自治章程》执行小组，并要求村民代表特别是执行小组人员要大力宣传这个S村“小宪法”，要做到家喻户晓。县民政部门也将此章程作为示范性章程进行宣传和推广。
文本：权利、义务和权力
《S村村民自治章程》共10章，60条。第1章“准则”有3条；第2章“村民的权利与义务”有12条；
第3章“田上山水道路管理”有8条；第4章“用电管理”有4条；第5章“计划生育管理”有4条；第6章“社会治安秩序管理”有12条；第7章“村民风俗婚姻家庭关系”有7条；第8章“组织建设”有9条；第9章“集体财务管理”有3条；第10章“附则”有3条。按照法学界对规范性文件分析的一般方法，我们可以从权利和义务、关系以及由此产生的公共权力三个方面来对这一章程进行简单归类。
章程在第2章规定了村民的权利。但这些规定比较简单，只有4条。这些权利是：章程第4条规定，“村民依法享有人身权。村民的人身自由和身体健康受到侵犯时，有权要求侵害者赔偿医疗费和误工补贴等一切费用，并由村委会处以100—200元罚款，情节严重的交司法机关惩处。”第5条规定，“村民依法享有财产权。村民的合法财产和合法收入受到侵害时，有权要求侵害人停止侵害，返还财产和赔偿损失”。第6条规定，“村民依法享有名誉权和荣誉权。村民受到他人侮辱、诽谤、诬告和陷害时，有权要求他人停止侵害，消除影响，恢复名誉或赔礼道歉”。第7条规定，“村民有对村干部提出批评建议权。对于村组干部的违法失职行为，有权向上级主管机关提出申诉控告或检举。但不得捏造或歪曲事实进行诬告陷害。对于村民申诉、控告或检举，任何人不得压制和打击报复”。可见这些权利都是国家法律早已有明确规定的内容，并不具有乡村社区特定的性质。
章程有关村民义务的规定则十分复杂。如果从对像来说，大体可为分村民对国家的义务，村民对社区的义务，村民之间的义务等三个方面。第一，在村民对社区的义务方面，章程涵括了政治、经济和文化及社会生活各个方面。这些规定都非常详细并有具体的处罚规定。如第11条规定，“每年村民应按国家规定并根据村组实际所需完成农田水利基本建设义务工和积累工。拒不完成或逾期不完成者，由村、组按每个工日20—25元强制收归集体安排他人完成。农田水利基本建设和举办公益事业费用，按田亩或人头比例统一集资，违者，由村委会强制收缴，并由当事人承担一切费用。”第17条规定，“本村耕地实行家庭联产承包。如有政策性调整和人员移动情况或其他原因，由当事人向组讨申请，根据上级规定和村民小组的合同，可适当进行小调整，被调整人必须服从。违者，村、组采取强制措施予以划拨，并对责任户给予10—50元罚款”。第二，在村民对国家的义务方面，章程规定的主要是交粮和计划生育这些与农民生活相关的问题。如第10条规定，“村民在镇村统一规定的时间内完成国家定购粮任务和集体的各项上交任务，任何人不得以任何借口拖欠、抗交。违者，村委会有权组织强制收缴，并按拖欠、拒交数额的金额处以30%的罚款”。第11条规定，“村民必须自觉履行计划生育义务，及时主动落实节育措施。违者，必须自觉接受镇、村、组三级按《湖南省计划生育条例》和有关规定的处罚。对及时举报他人违反计划生育或违法结婚行为的，奖举报者现金50元以上，并向其保密”。第14条规定，“村民必须依法履行服兵役和参加民兵组织的义务，积极报名应征服兵役和参加民兵组织。违者，依照兵役法的规定，给予罚款，并强制其履行义务”。第37条规定，“凡阻碍、扰乱镇、村、组干部执行计划生育、追交各项任务、调处民事纠纷和其他依法执行公务活动，经劝阻不听的，责令写出书面检讨张贴全村，并处200元以上罚款”。第三，在村民对其他村民的义务方面，章程规定得较为原则，主要是有关人身和财产方面的。比如第47条规定，“建立良好的邻里关系。村民建房、修路等，要照顾相邻之间的排水、交通的方便，不能影响整体规划和损害邻居的利益。违者，由责任人排除妨害、赔偿经济损失，并处200元罚款”。第49条规定，“认真落实五保供养政策和镇政府规定的供养办法，安排好吃、穿、住、医、葬（上学）。凡拒不尽义务和不落实的，村责令强制执行”。
为了使这些义务性规定具有现实的约束力，章程规定了不履行义务应承担的责任，将罚款，以及批评教育、责令赔偿等作为处罚措施。其中，罚款是最主要的手段。在60条中，有关罚款的条款有24条。包括了侵犯村民的人身自由和身体健康的（第4条）；利用家族、宗族势力或其他势力闹事的（第8条）；以任何借口拖欠、抗交各项上交任务的（第10条）；不按村组要求进行承包土地调整的（第17条）；在田塍边、塘坝边、过水圳边、渠道边堆放杂物、挖土种菜或作他用的（第19条）；饲养的家禽、家畜因管理不善造成他人生产和财物或伤害他人身体的（第20条）；不服从水利管理制度的（第21条）；违章搭棚、建房、种菜、堆放障碍物，过分创田干子的（第23条）；不遵守用电规则和用电制度的（第27条）；弃婴、溺婴的（第31条）；参与赌博的（第33条）；有损害集体和个人财产的犯罪行为（第34条）；成群结伙、寻衅闹事、打架斗殴、敲诈勒索、盗窃公私财物的（第36条）；阻碍、扰乱镇、村、组干部执行公务活动的（第37条）；损坏或破坏水利、交通、生产等公共设施的（第38条）；盗窃、毁损国家、集体和他人财产的（第39条）；殴打教师和影响政党教学秩序的（第40条）；不接受村委会调解而强词夺理寻衅闹事的（第41条）；在建房、修路中影响整体规划和损害邻居利益（第47条）；不尽赡养和抚养义务的（第48条）；贪污和挪用集体资财的（第57条）等各个方面。罚款的数目小至10元，最高为2000元，处200元以上的有15条。处罚幅度相差10倍的有3项，相差5倍的有4项，相差1—4倍的有10项。这就给执“法”者保留了很大的权力空间。特别是，章程还在多处制定了“强制措施”，如第10条和第11条，都规定了在收到上交任务和统一集资款时，对施欠和抗交者“村委会有权强制收缴”，第11条规定对不服土地调整的村组采取“强制措施予以划拔”。而对什么是“强制收缴”、采取什么样的“强制措施”，章程并没有明确限定，村委会的负责人解释说，就是搬东西、拆毁住房、拔点田里的庄稼等等。
章程规定的公共权力机构有三个。其一，村党支部。章程第2条规定，本章程在村党支部的领导下，由村民代表大会监督、村民委员会具体组织管理和实施。第54条规定，在党支部的领导下，建立定期考核村、组干部和民主评议村干部制度。第56条规定，村民主理财小组定期对村级财务进行清理审核，向村党支部报告清理结果。其二，村民委员会和村民代表大会。章程第51条规定，村建立村民委员会，在村委会领导下，设置调委员会、文教卫计划生育委员会、社会福利委员会。村建立村民代表大会，实行自我教育、自我管理和自我服务。第60条规定，章程地解释权属村委会。其三，“章程执行小组”。第59条规定，村委会根据村民代表的推选，成立11人组成的村民自治章程执行小组，其所收缴的财、物（包括罚款、没收款和应收款等）由村委会统一管理，设立专帐、予以公布，除正当、合理开支外，归全村人民所有。本章程执行中有较大阻力的，由村委会申请镇人民政府帮助执行，所有费用有当事人负责。
分析和思考
那么，《S村村民自治章程》制定过程和主要内容体现了什么样的制度性基础和村民自治精神呢？
第一，村民自治作为国家主导和法制权威下的授权性自治，国家主义的权威导向在推动了村民自治活动的发展同时，又制约了村民自由选择的空间，并为基层政府特别是乡镇政府及村级组织提供了侵犯村民合法权利的机会。
村民自治是国家在家庭联产承包责任制后实行的一种乡村政治制度安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的。这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级组织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。那些称之为“小宪法”的村民自治章程，只能以国家的法律权威为合法性基础和效力背景，是一种法制框架内的行为保证。《S村村民自治章程》的第1条就明确规定，“为了保障村民依法实行自我管理、自我教育、自我服务，促进本村经济和社会发展，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》及国家有关法律法规，结合本村实际，经村民讨论制定本章程，作为全体村民必须遵守的行为准则”。但这并不是说，这些自治章程就完全按照国家的规定进行的。事实上，由于基层政府甚至村级组织都以国家代表身份自居，为使章程更符合自身的利益和意志，许多规定都跨越了国家法制的限度。如章程第18条规定，“村民应该种好、管理好所承包的责任田及其它生产经营项目，必须接受乡、镇、村的生产经营计划指导和农业技术指导，增加投入，并充分发挥其作用，提高效率和经济效益”。显然，这样的规定，已将村民生产经营权也剥夺了。章程中那些大量标准不明、程序简单的处罚有许多地方都是与国家的法律法规相违背的。
也就是说，在国家主义的权威导向下，一方面要求广大农民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。另一方面，基层政府组织和村级组织做为国家的代表者或代理人，利用乡村社会信息短缺和利益主体的分散性，采取各种形式侵犯国家法律已经承认了的“村民权力”。
第二，形式上的民主并没有改变传统的集权式村治习惯，村民自治成为了“管制村民”。S村制定村民
自治章程的过程，被基层政府和村级组织称之为经过了“民主程序”，体现了“村民自治精神”。表面来看，从各户提出意见和签名认可，到村民代表大会的审议通过，在一定程度体现了村民自觉自愿达成“合意”，符合民主形为标准。但是，如果深究，这种形式上的民主存在着许多缺陷。事实上，章程制定的全过程，基层政府的有关部门都具有绝对的影响力。比如章程草案的提出，实际上就是在县民政部门的支持下进行的，这种章程，对于信息和知识相对缺乏而又分散的农民来说则是一种制度性范本，在进行民意表决时，很难有可能突破这些事先约定的框架。也就是说，村民与干部之间存在的信息不对称，使基层政府和村级组织极容易操纵及控制这种“合约”过程。当然，我们也要注意到，在实行村民自治后，基层政府在进行乡村控制时所采取的策略有所改变。在具体操作时，一般都很注意“把握分寸”，让村民自己选的村干部多在台上唱戏，而他们在台下“坐镇”，以不至于引起村民的反感甚至反抗。
从内容来看，章程就不是缺陷的问题了，它的许多内容实际上是强加于村民身上的枷锁。章程的主要精
神不是对村民权力的保障和对公共权力机关的限制，反而成为了村民通过“民主形式”对自身权力的限制，以保证公共机关权力的管制权威。这些“乡规民约与村庄治理权互为增强的关系，赋予基层组织立法、执法、法律更改和法律解释的地位，但他们极少对执法者本身进行限制”。它在“强化一种观念，即村民成员的资格并非是无条件的，必须以对集体的归属为前提，即以分享规定中的共同价值为条件”３。而这种集体归属如果不以村民个人权利的保障为前提，其政治后果就必然走向专制主义。国家政治如此，乡村政治更是这样。这不是简单的立约技术问题，它反映了目前农村普遍存在的人民公社时期形成的集权式村治习惯。正是这种村治习惯，才使“村民自治”成为了“以村民管制村民”的制度形式。当然，从国家方面来说，这种“以民制民”乡村治理政策，不仅可以节约国家的制理成本，而且还使国家从乡村社会利益冲突者的位置，转换成为了乡村利益冲突的裁判者，进而强化了国家权威的合法性。但是，基层政府为了完成国家和上级政府下达的政治和经济任务，总以是希望强化其科层体制的控制力，并从中进行各种寻租活动。这些状况的存在，表明了国家与基层组织由于利益冲突而存在的权威冲突４。
第三，目前村民自治存在的问题，不只是操作层面上的问题，它是一种制度性缺陷，而更深层次的原因则是中国社会普遍缺乏契约精神。
在一定的意义上，村民自治是国家对村民的一种民主承诺。无论国家在作出村民自治这一制度安排时功利性目标如何，从其制定的《村民委员会组织法》来看，村民委员会被界定为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并要求实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这种以村民个人权利为本位的村治体制，是一个历史性的进步。问题是，这种民主理念和制度规则在实践中缺乏必要的契约精神的支持。
事实上，任何民主关怀都必然与契约精神联系在一起。从身份到契约的过渡，是人类走向现代民主社会的必经之路。这种从等级社会或种姓制度社会的传统等级结构向着开放的现代社会分层的过渡５，对于今天的中国乡村社会特别重要。如果说，契约的本质是自由意志的表达，就是每个人不受任何外在因素的压力、影响和制约，来自由地表达自己意愿的一种制度和行为的话，那么，它本身是一种民主秩序，预示着一个社会的民主化和自由进行程度６。特别重要的是，“契约不仅仅是从事市场交换的方式，而且可以用于创造其他形式的经济组织和权力结构”７。在这种意义上，既然村民委员会是基层群众性的自治组织，那么，村民自治章程，应该是有关社区公共生活秩序和公共权力的配置和运作的约定——是村民们有关社区内公共生活秩序的约定，以及为实现这种约定进行权力让渡而形成公共权力的契约。而且，根据法律规定村级管理制度由全体村民共同制定，村民是建章立制的主体，享有村级管理的“立法权”８，村民自治章程也就只能是村民之间的契约。但从目前的乡村社会的政治状况来看，更需要建立的是村民与村级组织之间的契约。这一点看起来不符合一般的契约理论。因为按照人们对契约理论的一般解释，公共权力组织应是契约者让渡权利的结果。可中国农村村民自治只是一个基层社会的社区自治，村级组织无论是从权力来源还是权力性质都超越了村民让渡的性质。也就是说，在目前的制度框架下，村民自治机关的合法性及其权威不是来源于村民为公共秩序的需要所进行的权利让渡，而是以国家法制权威为直接的权力依托，是国家权力的延伸。因此，村民们因让渡权利而与公共权力组织之间达成契约，才是目前村民自治活动的核心内容。这就要求乡规民约要有“互约性”，要做到，“村的管理制度既要规定村民的义务，更应明确村民的权利，既要有管理村民的规定，更要有约束干部的条例，把干部和群众共同置于制度管理之下”９。
１ 张静：《基层政权——乡村制度问题》，浙江人民出版社2000年版，第89页。
２ T县S村均为代称。有关情况可参见民政部民基发[1999]10号文：《民政部关于命名表彰全国村民自治模范县（市、区、镇）的决定》。
３ 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版，第117页。
４ 于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层政府群体性事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。
５ 拉尔夫·达仁道夫：《现代社会冲突》，中国社会科学出版社2000年版，第42页。
６ 刘伯翔：《迈向民主与法治的国家》，山东人民出版社1999年版，第81页。
７ 参见《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，商务印书馆，第345页。
８ 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版1997年版，第124页。
９ 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版1997年版，第125页。
——摘自《中国农村观察》2001年第1期
(1/23/2003 3:6)
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