齊戈：預算、審計和大部制
【大紀元3月10日訊】【新世紀特稿2008年3月9日】今年「兩會」的看點不多，幾個新面孔在政壇的粉墨登場的老程序當然說不上看點，這都是禿頭上的蝨子——明擺著，並不會引起人們多大的關注。反反覆覆把「兩會」的輝煌之處看了幾遍，確實看不出有什麼亮點。後來在各大媒體的引導下，終於明白了今年「兩會」的看點是：國務院各部委的「大部制改革」。所謂「大部制改革」，就是把行政系統中職能相近、管轄領域雷同的部門進行歸併重組。據說其根據在於十七大報告提出，要「加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制」。據相關媒體聲稱：「大部制改革」一經提出，就引起各方關注，除了希望政府降低成本、提高效率的現實考量外，外界更關心的，是這個詞語背後的改革全局云云。
坦率地說，對於所謂「大部制改革」我並不看好。原因在於，中國政府的機構臃腫，效率低下，成本居高不下並不單是政府的問題，而是從中共建政以來疊床架屋、黨政不分的必然結果，其根子則在於中共政治體制本身。通過一個所謂「大部制改革」的表面文章，這個病根依然如故，要從這個詞語背後看改革全局自然是無稽之談。何況，中共在之前就搞過類似的舉措，清楚中共行政機構歷史的人應該都知道：這種部與部之間的合併，歷史上何止一次？機械工業部和電子工業部合併過，國家計委和國家經委合併過，結果如何？先是分久必合，其後是合久必分；之前是部門和部門打架——公開的，其後是關起門來鬥爭——暗地的。折騰來折騰去，最後還是分鍋吃飯，各人守住各人的地盤。我們國家的公務員隊伍不就是在這一次次的折騰中茁壯成長，形成了一個舉世無雙的公務員產業大軍的麼？歷史的經驗告訴我們，這種腳痛醫腳，頭痛醫頭的做法不可取。體制問題不從根本上解決，「大部制改革」絕無成功的可能。正因對「大部制改革」並不看好，自然就懶得關心。不過，在3月6日的《聯合早報》上的一則消息，使我再回頭來看看這個「大部制改革」的背後是怎樣的改革全局呢？結果讓人失望得很，「大部制」背後哪有什麼改革全局？分明是李代桃僵，假打而已。
《聯合早報》的這則消息說的是：中國財政部昨天向「兩會」代表和委員提交了2007年度預算執行情況和2008年預算草案報告。報告說，2007年全國財政收入5萬1304億元比前年增長32.4%。但有全國人大代表和知名學者指出，中國的實際財政收入遠高於公佈的數字。據中共中央黨校教授、知名學者周天勇估計，2007年中國全部財政收入實際高達9萬億元，但現在只看到5萬億元。他問到：「政府收這麼多錢沒有進入預算，這是不合適的。另外這9萬多億花到哪兒了？幹什麼了？現在只看到5萬億花在哪兒。」根據他看到的數字，中國稅收是4萬9000億元左右，行政收費大概1萬6600多億元，國土資源部土地出讓、礦產權拍賣去年達到1萬3000億元，今年的土地收入大概是1萬2000億元，菸草公司上交2000多億元的利潤，再加上賣彩票的收入，估計全部收入在9萬億元以上，佔整個國民生產總值36%。以上這些驚人的數據，還不包括其他一些沒有進入財政預算的收入，如罰款、收費、彩票，還有交通一些收費都沒有進入預算，都在各部門手裡，很多部門都有自己的預算。5萬多億和9萬億，其差額競高達近4萬億！這也許才是今年「兩會」最大的看點。
問題究竟出在哪兒呢？周天勇指出，這是一個制度問題：預算是政府自己編的，政府也是一個經濟人，老百姓的錢怎麼收、怎麼花，涉及到老百姓的利益和政府利益的博弈。所有失衡的權力，現在來看都在黨和政府的手裡。官方「是不是施行人民民主制度，預算就是一個試金石。你想真干就真正改革，不想真干就照顧政府自己部門的利益，我就想坐那個車，吃那個飯，出那個國，這就沒有辦法了。」全國人大代表、湖北省統計局副局長的葉青說，整個預算編制確實存在很多問題，起碼很大一部分財政收入沒有編進來，編進來的一部分在花錢的過程中又出現各種問題。這是因為中國的審計是最弱的，是審計模式中最糟糕的一種行政審計模式。「審計放在國務院裡，自己審自己，可以公佈的問題有一定的限制。」3月4號這兩位專家在《新京報》、和訊網等媒體主辦的訪談節目中，除了批評目前由政府主導的預算編制、審查和監督制度有明顯缺陷，同時呼籲官方推進民主政治，盡快將預算編制、審計和監督的權力移交給人大。
縱觀世界現代發達國家，政府預算的決策程序大體分為預算的編制、批准、執行和監督、事後審計等四個階段。在每一個預算年度開始之前，由政府預算編制機關負責預算的編制；經立法機關審議批准，成為正式預算；預算年度開始之後，由政府行政機關負責執行預算，並由審計機關進行日常監督；預算年度結束後，由預算執行機關就預算執行情況及結果編制決算，經審計機關審計後，由立法機關予以批准。西方國家議會審議和批准政府的財政預算和決算的權力，常常被形象地稱為議會「錢袋權」，是議會傳統的權力之一。各國議會的財政權在內容上並不完全一致，議會在行使財政權的實際過程中具有不同的特點，但財政權是各國議會通過預算來監督政府所共有的一種重要權力。議會有權審議、修改或否決政府的財政預算案。正是各國議會有了「錢袋權」，議會的圖章才不是橡皮的。
以日本為例，政府的支出預算要經過嚴格規範的法定程序才能編制完成，並審核通過。政府預算的編制，首先由大藏省根據經濟發展情況提出編制預算的基本要求，各部門據此提出預算要求；然後，由大藏省對各部門預算要求進行審核，確定重點發展和支持方針，並提出預算草案，徵求各部門意見；在此基礎上，大藏省編制正式預算提交內閣討論修改；最後，將內閣預算提交國會審議通過。預算一經審議通過，大藏省便據此嚴格控制各部門支出，各部門必須按確定方針優先保證重點支出。為了確保支出的合法與有效使用，獨立的監督機構會計檢查院（西方各國多為審計法院），要對預算執行情況進行監督。與此同時，內閣總務廳直屬機構行政監察委員會，也要對各部門是否正確使用預算資金進行監督。國會對預算執行有監督權。預算一經立法機構審議通過，就形成年度預算法案，各部門各單位都必須依法嚴格執行。未經國會同意，任何人無權任意突破預算的收支規模。在預算執行中，如需追加支出，必須按立法程序辦事。在項目之間，經常性支出與資本性支出之間都不能隨意調整。一般都由財政部門負責對政府預算收支管理進行監督，並通過財政監督專員、公共會計、財務總監和稅務稽查等體系付諸實施，強化預算的法律地位。
對決算的監督，發達國家更是高度重視，國家決算的審計工作多由審計法院來執行。審計法院屬於司法機關，既獨立於政府也獨立於議會。法國決算的監督工作在西方國家比較有代表性，法國憲法賦予審計法院的職責是協助議會和政府監督財政法的執行，其中審查國家決算就是它的一個重要工作。財政部長每年都要將國家預算執行結果的總賬目提交給審計法院，經審計法院審核後，發表賬目核准通告，該通告連同對預算年度執行結果的評價和對預算執行管理的意見一起送交議會。
從發達國家對預算、決算、審計的嚴格法制及其監管程序，看近4萬億的財政收入沒有進入預算，我國這種自編預算，自我審計的模式能說不糟糕嗎？對於這個糟糕的模式，國內並非沒有專家提出批評和建議，但問題是，這些好的批評和建議始終無人理睬。葉青在2003年「兩會」時建議修改審計法，讓審計系統歸為人大。但他的建議並沒有被確定為議案，官方答覆他說，這個建議涉及到憲法的修改，而要做修改憲法的議案必須得有500個人大代表的簽名。對此，葉青承認，他對預算審計系統改革很悲觀，估計10年內不會有重大的改變。
預算、審計是一個國家經濟運行的大事，比起那個所謂「大部制改革」的意義如何？我想只要是說事實講道理，誰都知道孰輕孰重。如果我們以往因無知而情有可原，但知道這近4萬億財政收入沒有進入預算的事實後，再以無知而行就有些說不過去了。這裡並不是說「大部制改革」一無是處，而是說預算、審計的改革比「大部制改革」重要得多。它不但對我國的經濟運行有著重大的意義，而且對於屢禁不絕的貪污腐敗更有強大的約束力。如果預算、審計具有立法、司法的背景，相對獨立而具有強大的威懾力，哪裡會有動輒千萬乃至上億的漏洞可鑽？何況我們這個不上預算的漏洞何止千萬乃至上億，而是數以萬億計！與「大部制改革」相比，輕重緩急如何？因此，把預算、審計的關係的理順比大部制的改革更重要，萬不可本末倒置，拖上十年八年再來辦理。
轉自《新世紀》(//www.dajiyuan.com)