【大紀元1月4日訊】最近一段時間以來，國內有關審計、統計、環保等一些所謂重要行政部門「垂直管理」的呼聲可謂一浪高過一浪。2006年10月20日的《法制早報》轉載《瞭望》週刊的文章，把「垂直管理」提高到改革攻堅的角度來看待。認為，從短期看，一些行政部門的「垂直管理」是中央解決部門管理與地方管理尖銳矛盾、確保政令暢通的制度調整；從長期看，是改革開放以來，在中央20年不斷下放權力於地方後，為達到國家法規統一性目標，平衡央地職權的一種戰略手段。同日的《中國青年報》則以《85.9％的人支持中央政府加強垂直管理破除地方保護》為題報道，中國青年報社會調查中心與騰訊新聞中心上周聯合進行的民調顯示，在4531名志願受訪者中，85.9％的人認為，在當前的形勢下，中央政府應該加強「垂直管理」。

實事求是地說，「垂直管理」的呼聲表面看來也不是不可以理解。比如中國青年報的相關報道中提到，日前，中國國家環保總局局長周生賢嚴厲指出，由於人財物全在地方領導手中，許多地方環保局局長根本無法行使其職責。面對「挪位置」、「摘帽子」等威脅，環保局長「頂得住的站不住，站得住的頂不住」，明知道污染項目不該批的，也難免手上不哆嗦一下。報道並指出，如此的困境在國土、統計甚至林業等領域都屢見不鮮。所以有受訪者表示，「我之所以期待審計等部門退出地方行政序列，是因為這樣更能夠貫徹中央一些好的政策、法令。」

然而問題在於，審計等部門退出地方行政序列，實行「垂直管理」後，真的就更能夠貫徹中央一些好的政策、法令了嗎？坦率地說，我對此表示懷疑。在我兩個月前發表於《中國經濟週刊》的《垂直管理與欽差大臣情結》一文中，我曾經有過這樣的判斷：

所謂的「垂直管理」，其實不過就是要追求相對更高行政級別的權力。形象一點說，它就是要追求「欽差大臣」的地位！至於有了更高行政級別的權力、有了「欽差大臣」的地位後，是否真的就能做好工作——讓金融不再有那樣多的不良資產，讓司法不再有那樣多的不公，讓統計不再有那樣多的假數字，讓環保不再允許污染肆無忌憚……「垂直管理」之呼籲者的考慮似乎還非常不深入。就此筆者分析，類似的思維是受到中國傳統文化中一種非常不良的習慣影響。他們一般認為，行政級別越高，它所代表的權力就越純潔。然而，事實上制度安排才是影響權力特徵的最根本性因素，且在任何一個國家內部各級政權的建設中都具有基本意義上的同一性。所以，當制度安排不能保證最基層領導者正確行使權力時，它恐怕也就同樣不能保證更高級別的領導者正確地行使權力。

就此筆者提出，做好地方任何一項工作之最經濟、最有效、也是最根本的方法，必須是立足於地方，也只能是立足於地方。比如，有「垂直管理」的呼籲者向我們「暗示」了現實中地方政府有濫用權力的弊端，那麼，我們應該做的就是要努力通過變革制度安排，使地方政府不敢、也不能再濫用權力。如果我們不做這樣的努力，而是象「垂直管理」的呼籲者們所呼籲的那樣，用「垂直管理」的模式來制約地方政府的濫用權力，結局會如何呢？其實那也就是期待於用一個更高級別的「被濫用的權力」，來制約地方政府「被濫用的權力」。其荒唐可想而知！

其實，說到「垂直管理」，中國的地方權力機構整體上應該早就是「垂直管理」。我們知道中國是一個中央集權制的國家，因此，任何一個級別、任何一個地方權力機構的權力毫無疑問都源自於中央。說到這裡，也許有人會跟我說，不能說地方權力機構的權力都源自於中央，因為《憲法》規定的很清楚，各級人大是地方的國家權力機關，它由當地人大代表們選舉產生的。地方政府的官員則都由它來任命，對它負責。這種說法的確有一定的道理，但是，不要忘了在中國的政治現實中還有一個問題，即黨委負責制。關於這一問題，各位去看看近期有關山東齊河發生的有人假冒縣委書記的簽名從而被當地黨政機關招錄的事件報道中，齊河縣委書記對於他之所以越權獨霸全縣黨政機關招錄人員權力的解釋，他說：因為是黨委負責制！（11月15日《新京報》）

是的，是黨委負責制！而黨委是不會由當地選舉產生的，它只由上級黨委來任命。那麼，這不就是明明白白地告訴我們，地方權力機構整體上早已經是「垂直管理」了嗎？

既然地方權力機構整體上已經是「垂直管理」，那麼我們可以再來看看前面人們呼籲的「垂直管理」到底意味著什麼。那意味著什麼呢，它只能意味著在「垂直管理」之上的「垂直管理」。於是，當前的「垂直管理」呼籲之荒謬，就更要加上一重了。

而既然已經清楚了我們的地方權力機構整體上其實早已是「垂直管理」，那麼隨後我們就應該發現這樣一個問題，在中國，其實也根本就不存在什麼「地方保護」。

顧名思義，所謂「地方保護」，便應該是保護地方的利益，尤其應該是保護地方民眾的利益。如此，如果我們把「地方保護」這個詞拿到美國去說，或者還真可以找到一些合適的例子。因為美國是聯邦制的國家，美國的總統沒有權力去任命加利福尼亞州的州長，加利福尼亞的州長也沒有權力去任命轄內舊金山市的市長。在他們那個國家，每一個級別、每一個地方的行政、議會等權力機構都是自治性的，所以照理來說，那才有可能產生「地方保護」。而在中國，在整個地方權力機構都屬於「垂直管理」的情況下，怎麼可能產生「地方保護」呢？最簡單的理由便是，地方官員他還想不想陞官，甚至僅僅是他還想不想保住官位？否則，那就只能是一切以中央利益、或上級利益為訴求。

當然，我們也可以脫開純粹的邏輯推理，就「垂直管理」的呼籲者們所批評的一些具體的「地方保護」行為進行一下分析。那麼，統計的造假把地方經濟人為誇大的同時，必然帶來地方應該向中央承擔各種責任的增加，以及中央對其優惠政策的減少，這是保護地方的利益嗎？是保護地方民眾的利益嗎？是一種什麼意義上的「地方保護」呢？

再說說環保，當一些地方一味追求經濟發展，從而導致地方環境遭到嚴重破壞，民眾吃水、喘氣都成了問題時，這是保護了地方的利益了嗎？是保護了地方民眾的利益了嗎？又是一種什麼意義上的「地方保護」呢？

其它的我們也就沒有必要再說了，總之我們應該可以看到這樣一個問題：認真研究當前「垂直管理」呼籲者們所謂的所有「地方保護」行為，就可以說沒有一件是保護地方利益的，當然也就沒有一件是保護地方民眾利益的。相反，本質上說，那些行為無一例外應該說都是侵犯地方利益的，是侵犯地方民眾的利益的。所以，那更應該被視為掠奪地方，而不是「地方保護」。

如此，所謂「垂直管理」呼籲的荒謬我們分析的也就差不多了，但是，維持現狀當然也是不可以的，因為問題的確已經相當之嚴重。那怎麼辦呢？筆者以為，所有問題其實歸根結底就是個官員考核體制的問題——目前的這個官員考核體制就是個純粹由官員來考核官員的體制，這樣的一種制度設計其實就是以排斥公眾利益、乃至排斥國家利益為本質的。因此，改革當然也就應該圍繞設計一個更科學的官員考核體制來展開。

說起來這其實並不難，不過就是要嚴格遵守《憲法》的規定，先讓各地人大代表的產生實現真正的民主，而人大這個國家權力機關則真正由這些人大代表選舉產生；同時，也真正賦予它任命、監督政府官員的權力。也就是說，我的思路與那些「垂直管理」的呼籲者正好相反，不是要去追求什麼「垂直管理」，而是要實現真正的地方民主自治——真正由民眾主導的管理。

試想一下，如果實現了地方民主自治，哪個地方的縣長敢再讓統計部門製造虛假的GDP數字？又有哪個地方的縣長敢再脅迫環保部門保護污染項目呢？

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