李野：再評中共之一 行政區劃（上）
【大紀元1月15日訊】本篇筆者跟朋友們來說一說，中國共產黨在行政區劃問題上歷史。這個命題在海外各民運網站上，提起的人不是很多，應該屬於冷點。因此在展開問題之前，有必要先將行政區劃的概念，向大家簡單介紹一下，免得部份朋友概念不清。所謂行政區劃，用簡單的白話來說，那就是一個國家對地方的管理體制。我們中國目前的地方管理體制是，由省（自治區、直轄市）、縣（市、區）、鄉（鎮）等三級地方政府所組成。這樣說解釋一下，相信所有的朋友，就都清楚這個行政區劃的概念了。那麼中國共產黨在這個問題上，又會犯甚麼樣的錯誤呢？這些東西不都是歷史傳承下來的嗎？其實，就在這個大多數人都不注意的問題上，中共也仍然跟其他領域一樣。創造出不少驚人的歷史記錄……
一、行政區劃的演變
行政區劃這個問題，平時大家都不夠重視，其實這個制度的建立和發展，對於一個主權國家，尤其是像中國這樣，一個幅員遼闊的國家來說，是十分重要的事情。它不僅關係到政府管理國家的效率，也關係到國家的統一穩定。從五千年前，人類進入文明史以後，行政區劃就在世界各地，以不同的方式產生併發展著。截止今天，世界上近200個主權國家，從上千萬平方公里的俄羅斯，到只有數萬人口的列支敦士登，都在實行著各自不同的行政區劃手段，來管理著自己國家的每個角落。
在中國，相傳大禹的時代（據今4000多年）將天下分為九州，這實際上就是今天所說的行政區劃。但是大禹時代的事情，現在只有文獻考古（如《史記》等文獻提及），沒有出土文物佐證，經過上世紀末中共組織的「夏、商、周斷代史工程」後，仍無法確切記年也沒有其他重大突破。所以，我們還是將其後千餘年，有確切記錄的商代晚期來做起點。那個時代的中國，大致情況與其後的周代差不多，是實行分封制的。王只控制國都周圍的王畿地區，周遍是由王的血親擔任國王的封國，再遠的地方直到王所能控制的最遠的地區，都是由大大小小的各級諸侯所控制，這些諸侯的統治權是世襲的。在正常的情況下，所有這些諸侯都共同承認處於中心的這一個王，對外承認大家是一個國家，遇到戰爭發生的時候，所有的諸侯都會派出士兵，在王的統一領導下與外族戰鬥。每個諸侯除了按規定，交納一定數量的供品給王以外，其餘所有收入所得全部可以自己支配，簡單地說，這就是分封制。
在夏、商、週三個朝代前後約1900年的時間裏，中國大致上都是實行的這樣的行政區劃制度。從這個制度本身看，顯然是對地方政府更為有利，但對維護帝國的統一是很不利的。事實上除了西周時期，因中國文化的空前發展，靠禮、樂等宗教和思想道德約束的幫助，中央政府稍顯強大外，在其他大部份時間裏，中國這個概念，還不是十分清晰和牢固（因不是本文主題暫不詳細闡述）。從嚴格意義上來說，國家元首根本控制不了整個國家，所以這個分封制，也不能稱為真正意義上的行政區劃。
歷史發展到了戰國末期，在中原逐鹿的各個諸侯強國裡，一種新的行政區劃制度產生了，這就是郡縣制。隨著秦始皇統一中國後，它開始在全國範圍內推廣。這個郡縣制，也就是我們今天行政區劃的早期形態。除首都附近的一些地方，由皇帝或者皇帝指派的人直接管理以外。在全國各個地方，根據當地的山川河流走向，以及人口和資源配比的情況，劃分出大小相對均等的行政區，該區域內的長官，是由皇帝選派的，是定期輪換且不能夠世襲的。這樣的行政區劃制度，顯然更有利於中央集權，我們中國也就是從那個時候起，奠定了一個疆土廣闊的國家基礎。因此，從開拓中華民族生存空間的意義上說，秦始皇和這套行政區劃制度還是有功的。當時秦朝實行的，是郡縣兩級的地方行政。
秦在歷史上只存在了15年，因此，這套制度筆者認為直到漢武帝前期，將所有地方封國全部剿滅後，才算在中華大地上徹底建立完成。
隨著時間的推移，中國的統治面積不斷加大，中華民族的人口也不斷增加，到了漢代末期已經由原來的兩級區劃，逐漸發展為三級區劃（以漢為例全國分為州、郡、縣三級）。自此以後，經過數十個王朝的興衰交替，中國的行政區劃，大致是在三級的模式下發展完善的。只是因朝而異，所叫的名稱有所不同（比如唐代地方一級區劃曾叫「路」，宋代曾叫「道」等）。到了元代，中國的地方一級區劃第一次開始稱為省（當時叫行省），並一直沿用至今。縱觀中國行政區劃史，上自秦下至民國以來，所有歷代中央政府伸向地方的直接管理層，從來沒有低於過縣級。我們也經常從古代典籍裡，看到關於縣令，這種七品芝麻官的介紹，他們的確是作為皇帝任命的地方行政長官中的最低級。
縣下面的鄉（古時也稱之為亭，如劉邦原來就是亭長，關羽還被封為過漢壽亭侯等）一直以來，都是由當地有威望的鄉紳、元老、族長們，以宗族、祠堂、會所等方式來管理著（這個大家可以從中共電影裡的南霸天等人物的身份上得到佐證）。從某種意義上來說，中國過去兩千年的政府，對縣級以下的管理都是採用的鄉民自治（有點像港人治港）。
二、中國現行的行政區劃
說了很多以前的事，我們也大概知道了行政區劃的演化過程。那麼我在說一說今天中國的行政區劃。像行政區劃這樣的大事，首先肯定是要有法律依據的，基本上全世界各個國家，都將它的內容寫進了憲法。中國共產黨也不例外。根據中共1982年憲法（現行憲法）第九十五條規定，其原文如下：「省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府。地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的組織由法律規定。自治區、自治州、自治縣設立自治機關。自治機關的組織和工作根據憲法第三章第五節、第六節規定的基本原則由法律規定。」根據司法解釋和現實實際結果來看，中共在國家的根本大法裡已經明文規定。中國的地方行政區劃，由省（自治區、直轄市）、縣（市、市轄區）、鄉（民族鄉、鎮）三級構成。每一級政府，需向上一級政府和本級人民代表大會負責（見憲法第一百一十條）。而我們按照這個標準，看看現實的情況是甚麼樣子？
現在，隨便到中國大陸除四個直轄市以外的地方看看。在省和縣之間明顯多出了一個市級（準確地說叫地級市）。這樣，實際在中國大陸現在是實行的省、地、縣、鄉四級區劃，這顯然是違反憲法的（這個憲法本身是否合法和合理我們先不探討，但就是中共自己定的東西，也是自己帶頭不執行）。雖然，從上面原文上沒有明顯分出行政等級，但是可以看見，省跟直轄市是寫在前面的然後是縣，他們不可能是一個級別，而市名列縣的後面，按照正常邏輯是比縣小，或者同級因為沒有縣普遍而列在後面。而現在的現實世界裡，這個列在後面的市已經管起了縣。這是絕對沒有法律依據的。
因為這個問題，後來中共最高人民法院出過數次司法解釋（這個我在網上沒有查到原文，請知道的朋友補充）。記憶中這些司法解釋裡，提出了一個「較大的市」的概念，並且說「較大的市」和省會城市是可以代省級人民政府管理若干個縣。那麼這個「較大的市」有甚麼具體標準呢？沒有，只是在司法解釋裡點名提到了22個（前後分多次提出，也就是為了這件事一共有過多次司法解釋，具體城市數目可能有誤差但不大，司法解釋的次數大概是四次，前後跨度大約十年）。現在記憶中能夠想起來的「較大的市」有：「齊齊哈爾、吉林、大連、鞍山、撫順、本溪、徐州、邯鄲、洛陽、青島、重慶、大同、唐山……」基本上就是中國在上世紀八十年代初，人口在百萬以上，或者有重要中央直屬大型企業的非省會城市。那麼就算這22個城市取得了代管權的合法外衣。可是，現在我們眼見到的卻是，在全部國土上發生著，300多個地級市在正式管理著3000個左右縣（縣級市、市轄區）的事實。多了這麼一級「非法的人民政府」會給我們中國人民帶來甚麼？它肯定會但不僅限於會出現如下結果：
1、我們中國人無形中，又多了333套官老爺要養（2005年底中共官方宣佈的地級行政單位的數量，與實際有著不小的誤差，我們下文還會專門探討。這每一套究竟是多少人，本人實在估算不出來，因為地級市是非常健全的一級機關，黨政軍人大政協以及與中央相對的各部委一個都不少，我想1000個人肯定是保守估計，我們就假定按1000算），一套=1000X333套=333000人。從人數上看，基本上相當於現在中共野戰陸軍的三分之一，等於老百姓又花錢，多養了一支空軍或者是海軍。而這些老爺的實際花消，肯定要比軍隊中下級軍官和士兵大得多。
2、多了這一級之後，使普通百姓直接面對政府的機會減小了，或者說是政府與人民之間的距離拉遠了。為甚麼這麼說呢？因為在單一制國家裏，尤其是中共這樣的中央集權制國家裏，所有的地方政府，其實都是中央政府派往地方的代表，因為最終的決定權並不在地方政府的手中。在中共獨裁統治下的中國，這一點尤為重要。從中共角度，多一級建制就等於多了一堵城牆，還順便提供了，安排嫡系追隨者的工作崗位，經濟發展了，這些開銷並不是大問題，又有這樣一舉兩得的效果何樂而不為？
3、多了這一級之後，中共本來就低的行政效率，因流程加長而變得更加低效。
4、多了這一級之後，使處於最下層的百姓，尤其是市轄縣裡居住的農民，陷入更加貧困的地步。這還要感謝中共出台的，中央地方分稅制改革（以後會專門探討這個問題，這裡不詳述）。大家都能得看見，現在中國經過近30年的改革之後，基本上除個別老少邊窮地區外，所有的地級市，或者地級以上的城市，從外表上看都很豪華。那些原來就被定義為「較大的市」的城市的豪華，還可以讓人理解。可是原先並不大，甚至還很小的城市，就是因為級別上去了，經過十幾年的時間，就已經把原先的兄弟遠遠的甩到了後面。難道是這些市長們英明？絕對不是，而是他們因為級別上的優勢和權利，用下面縣級單位上繳的收入，集中在自己身上使用的結果（原來是地區的時候大家都是縣城，只是地區行署駐在某縣城而已，變成地級市了就有了人大，有了人大就有了立法權，有了立法權在中國，除了推翻中共統治以外，就是想幹甚麼就可以幹甚麼了）。結果就是吸別人的血自己長大了，這個跟深圳、珠海等因一個老人劃圈後，由漁村和小鎮變成的大都市，有著一曲同功之妙。只不過一個是用周圍幾個縣的錢，建了一個區域型的中心城市。而另一個是用全國的錢，建起了可以震驚世界級別的大都市。
由於篇幅所限，關於地級市的危害暫且說到這裡，因為還有很多要說。除了中國普遍存在的地級市，沒有法律出生證以外，其他各級區劃，也都有著不同程度違憲和混亂的情況。比如，在中國已經存在了兩千多年曆史，而且大體上一直維持著穩定的縣級。中國的縣，其本身就是中國文化的一個重要的載體。在兩千多年的歲月裡，儘管中國的一級行政區劃經歷了郡、州、路、道、省的演變，但作為中國的基層行政單位的縣，卻奇蹟般地從春秋戰國時代一直保存至今。而且中國現在很多縣就是兩千多年前設置的，甚至有的連名稱和管轄的區域都沒怎麼變動過。就這一點來說，它們本身就是一個活文物。而且經過這麼多朝代更替沒有改變，也從另一個側面反應出，設置它們是很合理的。經過漫長歲月的沉澱，這些縣裡居住的人們互相認同，這裡的民風民俗有了獨自的特點，慢慢地形成了當地文化。而這個進程在上個世紀80年代被徹底打破。一陣縣升級為縣級市的風潮，將80年代前，全國約1800左右個縣中的四分之一變成了縣級市，而且還不是簡單地把「縣」字改成「市」字。而是要徹底的起一個新的名字，有的地方升不了級也要改改名字跟跟風（有點像馬季的「宇宙牌香煙」的名稱演變）。可是這些官員想到沒有，你們的一時衝動，會給普通人民造成多少損失？一個城市或者一個地區名稱的變化，首先該轄區內所有的牌匾、商號、印章、檔案、有地名標識的任何東西，將全部報廢而要換新的，然後還有一個習慣的問題，年長的外地人找不到新的地方了，年輕的外地人拿著新地圖，卻找不到老居民提供的地址。接下來還有文化損失的問題，「真定」這個名字，所承載的歷史內涵和引來的典故，肯定比石家莊的動聽和深遠的多。這些還是普通人能看得見的，看不見的呢？
那些縣長們到中央拉關係升縣級市的時候，公開的說法是，我們縣的經濟已經很好，我們的土地人口規模也不小，為了吸引外資更方便（大致兩點理由：一是叫市了外國人認為是城市願意投資，二是級別高了審批權就大了，很多事情就不用再向上級請示了，這樣提高效率）。所以，我們縣的頭等大事就是要早日昇市。請問中國那近400個縣級市裡，已經從縣民變成了市民的朋友們，名稱變了之後，你們感覺真的比原來好了嗎？你們農民的出身改變了？你們到大城市去，就因為你們身份證上沒有了縣字，就不用辦暫住證了嗎？事實上，除了縣長們榮升為市長了以外，別的甚麼都沒有改變。改變的是祖宗給我們留下的歷史悠久的地名，讓我們的後代在看歷史典故的時候，還需要再配備一本厚厚的《古今地名對照大全XXXX年版》。改變的是因為政府升級，而帶來的數量更多的待遇更高的官老爺們，而這些人的開銷，全是由那些由縣民變成了市民的百姓買單。
說了地、縣兩級之後，我們再看看更高的省級。大家也許會說，共產黨建政57年來，在省級的調整上還是比較慎重地，除了建國之初，將省級之上的大行政區撤消，還有將國民黨在東北留下來的10幾個小省合併，再有就是將西北和西南一些省取消，然後改成了民族自治區。所有這些都是有進步意義的。持有這樣觀點的人是只看到了其一，而未見其二。且聽我細細到來。首先我們按時間順序，看一看建國之初（1954年憲法同樣規定中國實行省（自治區、直轄市）、縣（市、區）、鄉（鎮）三級管理）首先，他撤消了察哈爾、熱河、綏遠、西康等省。這些省撤的有沒有道理，我盡列舉當年民國組建西康省時的一段簡單介紹，大家自己去想一想：清朝在1908-1911年間，取消川邊的全部土司，改設府、廳、州、縣，並乘機進軍藏境，把昌都地區、拉里和布工地區，以及波密地區，一併改設流官，擬設4道、十餘府、州，作為一省，並已在巴塘修好巡撫衙門。
由傅高炑負責川邊，其著有《西康建省記》。
民國元年（1911年）駐防西藏漢軍發生混亂，紛紛離隊回家，達賴十三唆使藏人驅逐漢官，一時佔領已設治的太昭（工布江達）、嘉黎（拉里糧台）、碩督（碩般多）、科麥（桑昂曲宗）、察雅5縣和未設治的波密區，留在川邊的舊邊軍守住瓦合山脈，保留了瀾滄江流域以東地區。1917年西藏地方政府又大舉進攻，於1918年攻下昌都，後進軍察雅、貢覺、寧靜、武成、同普、德格、白玉、鄧科、石渠等縣，在「停戰協議」中將上述各地劃歸臧軍佔領。1931年初，西藏地方軍又大舉進攻，一時佔領甘孜、瞻化兩縣和爐霍縣一部份，後遭川康軍反擊，敗退回金沙江，簽定和約，以金沙江為兩方駐軍界線，川邊收回德格、白玉、鄧科江東地區和石渠、甘孜、瞻化。但是巴安（巴塘）江西和鹽井縣由藏軍佔領。
看過上面介紹之後，我就非常理解蔣介石，為甚麼在解放戰爭形勢已經很緊張時候，仍然沒有停止西康建省的步伐，那就是阻止西藏地方勢力無休止地向內地滲透，是在戰略上鞏固和維護國家的統一（因為在那裏建一個省，即使從今天看來也不是很經濟）。而察、熱、綏三省，也是因外蒙問題後（1945年雅爾塔協定），蔣介石為避免引起連鎖反應而建。現在這些省都沒有了，西藏獨立運動人士卻認為，西藏的範圍應該包括現在的西藏、青海、川西、南疆、甘肅。而內蒙古由於在中共眼皮底下，到是沒有太多的獨立傾向，不過滿洲里的人大代表到自治區首府去開會的路程，超過全國一半省的代表到北京開會的距離。而這些費用都是要報銷的，用內蒙古那些不太富裕的人民的錢來報銷的。（當然這些省的撤消還有其他原因，也有撤消的積極作用，我們不在這些年代久遠的問題上糾纏，因為我們重點的時段還是在改革開放之後）。
到了文革時期，最重大的行政區劃變化還是內蒙古，當時內蒙的土地分別劃入黑、吉、遼、甘、寧等省區多處（幾乎把現在一半的內蒙古劃沒了，由於現在下載不到當時的地圖，請熱心人最好是補上一張，大家看起來就一目瞭然了）。至於該不該劃這個問題，不是本文要探討的，我們要說的是中共的民族政策和憲法意識。對外民族的通過談判而做出的承諾，應該是很嚴肅的事情，就像我們做人一樣，跟別人打交道首先當以「信」字為本，這絕對是中華傳統美德，何況是作為一個，代表著數億人口和數千年曆史的大國政府呢？可是毛澤東大筆一揮，內蒙古就減肥一半有餘。要麼當初別答應，既然答應了別人，在人家沒有違約的情況下你就不該違約。從憲法角度看，當時還是執行1954年憲法（也就是劉少奇拿著要依法保護自己的那本），省一級的行政區劃建制的設立、撤消的變更，是需要全國人民代表大會決定。省級的區劃間的調整由國務院決定並報人大備案（原文現在找不到，大概憑記憶而寫，望有資料者補充指正）。當時正是文革高潮，連國家主席都死了沒人管，可能為這個事情開全國人民代表大會？反正我到今天也沒有看到過相關資料。
最後，我們再來說說改革開放之後的事情，這些事情今天的絕大多數人都是見證者。在改革開放之後，中共在省級區劃政策上，與以往有了明顯的區別，原先總是動北方的省份，而且多以撤並為主（當時的威脅主要來自北方，也因為北方設置的不合理，中共自己都覺得不合理而調整，但已經形成文字的東西又不好隨便打破，這是他們的無奈，典型的就是內蒙古）。最近一段時期，他們則把目光轉移到了南方，而且多以增加設立為主（現在中共看重的是錢，現在南中國顯然比北方更有錢）。最明顯的兩個例子就是，海南建省和重慶建直轄市。這兩個新的省級行政區也都非常有特點，一個是最小的省（既是現在的也是五千年曆史的），一個是最大的市（既是現在的也是五千年曆史的，既是中國的也是全世界的）。
海南島無論從人口還是從土地面積，以及當年新建時的國民總產值來說，說它是中國最小的省，基本上是全方位的和名副其實的。這麼小的地方和這麼些人口，為甚麼要建一個省呢？這還要歸咎鄧小平先生，當他老人家在南海邊先前劃了4個圈之後（深圳、珠海、廈門、汕頭）效果明顯，眼看著一個個小村莊都變成了大城市，真後悔當初圈劃小了和劃少了，當時中共搞經濟確實不如現在專業。其實這些地方在當時的情況下，想不發展都難。黨的一貫特性（全國的錢都拿來建深圳，一定要成功不能失敗）以及勞動人民的勤勞，在加上比鄰港、澳、台和僑鄉的優勢。這些條件給中國任何一個城市，都能成為今天的深圳。可是共產黨卻沒有分析到真正的原因，他們覺得圈多大的地有多大的效益（很像人有多大膽地有多大產），於是他們找了一個理由和藉口，將當時在廣東省內不算髮達的海南劃出去，建立了中國目前最大的一個經濟特區（也是中國唯一實現不交養路費和過路費的地方，於是全國都在用瓊A車牌來逃稅）。事實證明，海南經濟特區是失敗的例子，我本人有幸在2001年夏去過海南一次。在海口市中心，一家近200張台面的大型海鮮酒店，其服務員的月工資只有300元人民幣。再看看現在海南全島那些摩天大樓，幾乎一半的主人都不常年住在這，甚至有很多乾脆就沒有過主人。這情景跟深圳根本是不能比的。
說完了最小的省，我們再來說說最大的市。重慶這個名字會讓我們聯想很多事情，不過目前，重慶最響亮的稱謂卻是「最大的城市」。這個城市真的很大，大的甚至讓一些歐洲小國的朋友只伸舌頭。他有8。24萬平方公里大（可以類比的是匈牙利、奧地利、葡萄牙或者將荷蘭比利時和盧森堡加在一起），他有3200萬人口（大概相當於，比北歐四國總和或者一個加拿大的人口還要多一些）。對於這樣的一個城市，我想應該是吉尼斯世界記錄的保持者。而且由於這個變態市的成立，還引起了新一輪的憲法危機。前面我們說了，市管縣本來已經是違反憲法了，不過普通百姓到也沒有多少能夠意識的到。可是這次重慶變成了直轄市之後，事實上在中國又首次出現了市管市，而且被管的市下面還管著縣的笑話（原四川省萬縣市為地級市下面管著8個縣）後來把萬縣變成了萬州區（地級），從而又引起了中國的區的混亂。
說道這裡我想問一下觀眾們，你們知道現在中國到底有多少個省嗎（含自治區和直轄市）？我絕對沒有侮辱大家智慧的意思，雖然這個問題不是很難，可是我敢肯定，絕大部份的中國人都會說錯。大多數人回答肯定是：含港澳台是34個，不含是31個。這個在正式場合應該算標準答案。因為官方出版的地圖和資料還有憲法上定義的是這樣。可是我可以很負責任地告訴同胞們。中國大陸現在一共有上面說的31個正式的省，加上中共公開宣佈的15個副省級城市（哈爾濱、長春、瀋陽、大連、青島、武漢、成都、西安、廣州、南京、杭州、寧波、深圳……有幾個實在想不起來了），再加上上海的浦東新區和天津濱海新區（副省級區），一共是48 個。這些副省級的地方，跟省幾乎沒有本質的區別，只是它們和原先的省在地圖上還是同一個顏色而已。他們的政府報告都是直接對中央負責，他們的機關人員全都是比照省來配置的。他們還有一個名字叫計劃單列市，也就是他們的工作是不受原先省的管理，而單獨運作的。可憐地中國人，大家在不知不覺中，多養活了17套省級官僚。
如果將上面我們所有粗略統計出來的，近20年來中共在沒有憲法依據的前提下，平白增加的行政區劃綜合一下：333個地級市，400多個縣級市（這個建制同樣沒有法律依據，憲法裡沒有明確將市定成若干級）還有17個省級的城市和區（還有很多沒有說的，地級區和副地級區（縣），還有一些具備黨政軍公檢法司全套機構的開發區、特區、沿海開放城市、保稅區、出口加工區……我將在下文中繼續與大家探討）。我們的同胞們何止多養了一支滿編的解放軍？這些年年要出的錢能夠建多少學校？能夠建造多少所醫院？能夠給中國人提供多少社會保障？能夠創造多少就業機會？而我們卻將這麼多錢拿出來，養了一群可以隨時要我們命的禽獸……@
（待續）(//www.dajiyuan.com)