楊光:「盜竊型政府」與「維權均衡」
【大紀元9月19日訊】一、「盜竊型政府」
1990年代以來，中國的財政收入一直以大大高於GDP的速度增長，其中大約有一半年份的財政增速接近或超過20%，這種高增幅是全球罕見的。
此中除了稅收增長的貢獻，政府「非稅收入」的增長更加可觀，比如，作為「第二財政」的土地出讓金收入在地方政府的收入增長中就功不可沒——2001至2003年間，全國土地出讓金收入為9100億元，約占同期全國地方財政收入的35%；2004年全國土地出讓金高達5894億元，占同期地方財政總收入的47%；2005年收緊地根，土地出讓金總額仍有5505億元；2006年土地出讓金再次出現井噴，一季度全國土地出讓金總額已達3000億元，預計全年土地出讓金佔地方財政收入的比例將突破50%，其中北京、廣州、深圳等房地產熱點區域上半年的土地出讓金收入就已超過了2005年全年的總額；可見，中國大中城市的高房價完全是「財政性」的（若再加上佔房地產價格30%~40%的稅金，此結論就更加堅實）；
除了預算內、預算外有賬可查的政府收入之外，更有諸多納入「小金庫」的不透明的「三亂」（亂收費、亂罰款、亂攤派）收入——比如，2004年7月出版的《中國新聞週刊》說，據官方統計，此前10年的教育亂收費已達2000億元人民幣之巨，但我們相信，既然屬於名不正言不順的「亂收費」，任何官方統計都必然是不完全統計，真實的數據或應數倍於此；而像「公路三亂」、「掃黃打非」、「計劃生育」等項目的收入規模將會更加驚人，因為它們似乎比教育亂收費更「合法」、更「規範」，而且有數百萬的政府僱員就是專門吃這幾碗罰款飯的；
而除了政府及其直屬部門的「公共收入」之外，眾所周知，還有以4000多萬黨政官員個人為完全受益對象的巨額腐敗收入。這個數額很難統計，我們不敢說無官不貪，但象安徽阜陽、湖北襄樊、黑龍江綏化等地的腐敗率可能接近和超過100%（說「超過100%」是因為除了官員之外還有官員的親屬及「官托」、「賄媒」等加入了腐敗共同體）。個人和企業之所以願意向官員個人行賄，是因為行賄金額可以折抵更多的政府徵收，否則行賄沒有意義，所以，腐敗的全國總收入亦應不低於正稅總額。而腐敗是中國當前權力運行所不可缺少的構成要素，我們理應將其納入政府日常收入的範疇。
政府收入（包括腐敗收入）的增長還只是事情的一方面。比數額的增長更加令人觸目驚心的，則是中國各級政府對於創收增收的態度之硬、興趣之大、慾望之強，幾乎已經到了無限癡迷的境界。公安、檢察、法院、工商、城管、交管、物價、勞動、環保、技術監督、教育、衛生、文化娛樂……乃至中共的組織部、宣傳部，所有的黨政部門幾乎沒有一個不在直接行使徵收權，收費、罰款、集資、攤派已經成為所有公共部門的主要職責之一。交警罰款有指標，城管收費有任務，甚至連公安局抓強姦犯也要受害者出辦案費、截獲了贓車還要失主交差旅費（據央視報道，安徽某市所收的追車差旅費已經與二手車的市場交易價相當）。設個衙門就「行政」，但凡「行政」必收費，穿上制服就「執法」，只要「執法」必罰款，官中自有黃金屋，權中自有顏如玉！以中國之大、以黨政機構之多，卻已經找不到一個機構不以權創收的，也找不到還有什麼公共服務項目是對納稅人免費的。
可是，就在政府對收錢癡迷成疾而且收入也節節增長的同時，應該由政府花錢的地方卻總是越來越缺錢，而且缺錢缺得太厲害，缺口越來越大。
十多年來，中國的教育規模是大大擴張了，但財政教育支出占GDP的比例反而有所下降——2005年財政教育支出為3951.59億元，占GDP的比例僅僅是2.16%，低於2004年的2.79%和2002年的3.41%。中國的人均財政教育經費只相當於發展中國家平均水平的1/4，被聯合國教科文組織排到世界倒數第8位；
中國的醫療衛生總費用是大大增長了，但政府公共衛生支出的比例卻大幅度下滑——政府的衛生支出比例從1978年的32%持續下降至目前的15%，而個人的衛生支出比例則從20%左右逐漸攀升到現在的60%以上。其中，最迫切需要醫保的中低收入群眾幾乎完全自費，只有佔人口30%左右的黨政機關和壟斷國企人員享有程度不等的醫療保障，因此中國的醫療負擔公平性被WHO排到世界倒數第四位；
政府不僅在教育和醫療上不肯投入，擴大我們的觀察範圍就不難發現，大凡是由普通民眾受益的公共項目，政府無一不是缺錢的，社保、扶貧、救災、移民安置、環境保護、公共安全，這些通通都是缺錢的。不客氣地說，各級政府已經撕破臉皮，就是要「千方百計多收錢，死皮賴臉不付賬」。劉軍寧等政治學者指出，公共品嚴重短缺已成為當前的「主要矛盾」。
其實，在任何國家、任何財政體制之下，公共資金都嫌不足，總有不夠用的時候，但中國的國情、黨情、官情仍然極其「特殊」：建大廈、修官衙、拼政績、講排場的時候，即使花大錢也大都是「資金到位」的，農村中小學的危房改造，即使是花點小錢，也總是「資金不到位」；貪官們的「二奶」「三奶」都開洋車住別墅了，失地農民的土地補償費卻總是一而再再而三地被剋扣和拖延；花錢如流水的奧運、世博、神六連眼睛都不用眨一下，可「希望工程」卻注定永遠就是個「叫花子工程」。無怪乎鳳凰衛視的一位評論員譏諷中國財政是「有錢叫妓，沒錢吃飯」。當然，這裡沒有別的奧秘，因為叫妓的和餓飯的不在同一陣營，前者在「匪幫」之內，後者在「匪幫」之外，所以，叫妓的還要叫妓，餓飯的也還得餓飯，很難指望得上叫妓的去幫助餓飯的。
與公共品嚴重短缺相對照、相呼應的，便是中國公共部門呈數十倍的急劇膨脹，吃皇糧的越來越多，皇糧的品級也越來越高，1978至2003年中國的行政經費暴漲了87倍，其中，僅公款吃喝、公務用車、公費考察三項費用就超過6000億元，幾乎比財政教育經費多出一倍！要維持這樣一個超級龐大的執政團隊，要確保他們在「社會主義市場經濟」條件下仍然擁有絕對優越的權利與待遇，除了「取之於民，用之於官」之外，他們又能怎麼樣呢？不「千方百計多收錢，死皮賴臉不付賬」，他們又還能怎麼樣呢？
曼瑟·奧爾森（Mancur Olson）在《獨裁、民主與發展》和《權力與繁榮》中指出，獨裁政府的起源與社會契約或自願交易無關，而是「流竄匪幫」出於理性自利之目的而變成了「常駐匪幫」。通過將「暴力」和「盜竊」壟斷化、常規化、合法化，「一個常駐匪幫在他所控制的土地上有自己的共容利益（encompassing interest），因此願意提供國內秩序與其他公共物品」，於是，人民得以從眾多的「流竄匪幫」隨機的、掃蕩的、「三光政策」式的劫掠中解放出來，從此對生存和收益分配有了穩定的預期，安全地成為這個強大的「常駐匪幫」的被保護者和供養者。他將這一從無政府狀態過渡到獨裁政府的過程稱之為「看不見的手的初次賜福」。
奧爾森的理論很容易從中國的歷史中得到豐富的證據。他自己在上述二著中兩次提到了馮玉祥將軍的例子，馮因擊敗了一些有實力的「流竄匪幫」而「獲得地盤」，此時，「馮玉祥地盤上的大多數人感到他比流竄匪幫更可取」。
廣而言之，在中國，所謂「群雄並起、逐鹿中原」，所謂「分久必合、合久必分」，所謂「治亂循環、王朝更替」，所謂「亂世出英雄」，所謂「成者王侯敗者賊」，所謂「從做不穩奴隸的時代到做穩了奴隸的時代」，所謂「槍桿子裡面出政權」，所謂「匪變官」、「官變匪」的「血酬定律」，其涵義與奧爾森所論亦大致相同。若依此論，獨裁政治蓋與匪幫同出一源，可見它是有「原罪」的。
奧爾森認為從「常駐匪幫」演變而來的獨裁政權是「由一個共容利益集團所統治」，在通常情況下，它並不願意竭澤而漁地大肆掠奪，以免讓社會喪失生機、讓經濟失去效率，最終損害到其孜孜以求的「共容利益」。它「不是一匹捕鹿的狼，而是一個要確保其所養奶牛能夠得到護養的牧場主」。
但國際貨幣基金組織經濟學家查瑞普（Joshua Charap）和美國明斯特大學教授哈姆（Christina Harm）在《制度腐敗和盜竊型政府》中則提出了「盜竊型政府」、「掠奪性團隊」的概念。他們認為，匪幫（軍閥）和獨裁者作為無政府博弈的有效適應物而內生形成，他們掠奪性的「腐敗」具有制度性、系統性而絕非偶然發生，因為就其政體本質而言，基於庇護與忠誠體制的合法的、科層化的「盜竊」，乃是匪幫獨裁政府的一種組織解決方案。這一觀點顯然比奧爾森悲觀，在奧爾森那裡，獨裁體制的常態是「共容利益」——為了「共容利益」的穩定化、持久化，獨裁政府一般不會容許其下屬代理人背離「正統」去「額外」地搾取民眾，而按後者「盜竊型政府」的觀點，獨裁政治的「正統」恰恰就是普遍的盜竊和掠奪，反而是「反腐敗會動搖掠奪性獨裁統治並加速內部反叛」（請注意，這一表述與中國人所說「反腐敗亡黨、不反腐敗亡國」乃異曲同工）。
詹姆斯·M·布坎蘭（James M. Buchanan）在《憲政經濟學》中提出了「財政利維坦」的概念。如果沒有民主憲政的約束，政府的財政徵收將具有「利維坦」傾向，它會盡可能地擴張到權力邊際效能最大化的邊界。對於這種偏離最優稅率的專制力量，奧爾森參照亞當斯密的說法將其命名為「不放鬆的手」（grasping hand）。
二、「維權均衡」
經濟學家格羅斯曼（Herschel Grossman）曾建立了一個「造反的一般均衡模型」：農民把他們的時間用於生產、服役，或者進行造反活動，而統治者對農民徵稅，以一個既定的工資率僱傭士兵鎮壓造反，徵收率和工資率是模型中的決定變量。統治者徵稅、養兵必須要與農民選擇生產、服兵役還是造反的決策之間找到均衡。
吳思在《潛規則》裡總結出一個「崇禎死彎」：統治者過高的徵收率使農民造反成為合理選擇，而為了養官練兵、鎮壓造反，統治者又需要更高的徵收率，於是愈征愈反、愈反愈征、惡性循環、不可救藥。
可見，過度的盤剝會導致喪失「造反的一般均衡」。實際上，不僅從中國的王朝更迭，從英國革命、法國革命和美國獨立戰爭中，我們也可以發現，加重徵收、無理徵收是人民革命和舊政權崩潰的最主要的直接原因之一。
由於兵器工業和鎮壓技術的巨大進步，在當今社會，造反與鎮壓的一般均衡應該是足夠穩定的，即是說，由於鎮壓技術很高，並不需要太高的徵收率就可以維持一支足以撲滅一切造反星火的政府武裝。從而，以經濟理性而言，一方面，統治者過高的徵收是完全不必要的，另一方面，民眾冒險造反也是絕對不划算的。
讓我們再回到當下中國的現狀中來。我們關注兩個方面的問題：第一，目前的徵收率是否已經過高？第二，是否已經出現了造反的苗頭？
關於第一個問題，回答是肯定的。如果只看稅收，中國的宏觀稅負水平並不高，稅收占GDP的比例甚至略低於發展中國家的平均水平，其原因在於，雖然中國的名義稅率很高，但由於廣泛存在的偷漏稅、費擠稅、腐敗換稅和征管手段落後（如大面積地將按率徵收簡單化為定額徵收）等情況，導致稅收不公且大量流失；但如果我們改用「大口徑」的角度，將各級政府以「非稅收入」形式獲取的土地出讓金、社保基金和各種收費、罰款、攤派等預算外收入計算在內，這個比例就不僅超過發展中國家的水平，也超過了世界平均水平（有學者估計中國「大口徑」的政府收入占GDP比例超過30%），中國官員是足夠聰明的，他們懂得稅收損失稅外補；如果再加上舉世無雙、數額巨大的「小金庫」和官員個人的腐敗收入，那麼，中國政府的實際徵收率就不是一般的高，而是相當高了。
然而，僅看徵收率或徵收額度還是不夠的，我們更應關注的是「純徵收」。在高福利的國家，徵收得多，老百姓的福利也多，「純徵收」並不高，所以，即便「福利國家」政策扭曲了資源配置、影響了經濟效率，但那樣的高徵收至少在政治上是清白的。而我們則需要特別注意，中國的高徵收是與低福利、低社保同步進行的，從這個角度講，中國的高徵收在政治上就是不清白的，它幾乎沒有多少公共價值。
再擴大一點觀察範圍，從實質上看，教育、醫療等公共福利上的「惜付」與通過土地、股市的「暴斂」、與國有銀行濫用居民儲蓄、與超量發行基礎貨幣，這些政府行為（或准政府行為）似乎與直接的徵收有所不同，而其效果卻是一模一樣的：低福利也就等於加稅，土地、股市、銀行的政府操縱牟利也等同於向購房者、股民和儲蓄人額外課稅，這一筆又一筆的巨大「隱形稅收」，就是單方面地增加了專門供統治集團內部使用的「純徵收」。我們說中國的徵收率很高，理由是充分的。
關於第二個問題，答案是：中國也似乎已經有了「造反」的苗頭。此處將造反打上引號，是因為除非內哄和兵變，刀槍相對的造反在當前已經不合時宜，今日之所謂「造反」，便是風起雲湧的冷暴力「群體性事件」和非暴力「維權浪潮」。因為「群體性事件」也是一種維權方式，本文以下統稱之為維權。
維權與傳統的造反有別，其解決模式亦應有所區別，一般而言，造反會招致鎮壓，而維權則應以妥協告終。維權的起因，絕大多數是因為承受了難以承受的過度盜竊和掠奪，具體情形如低價圈地、低補償拆遷、行政剝奪、野蠻執法、司法不公和「非規範腐敗」（指收了賄賂不辦事）等等，因此，對政府尤其是中央政府而言，應對之策是普遍減少盜竊和掠奪的發生率、降低「純徵收」。那麼，政府是否有意願、有能力、有辦法做到這一點呢？筆者的結論是悲觀的，下面是簡單的分析。
我們可以假設政府並非貪得無厭，尤其是我們幾乎可以肯定中央政府並不希望看到各地「群體性事件」此起彼伏、一路高漲，即使僅僅從理性自利的立場出發，它也應該有足夠的意願去做一個略微仁慈的、「親民」的獨裁者。實際上，當今中國所謂「科學發展觀」和「和諧社會」的思路，體現的正是這樣一種仁慈獨裁的政治遠景。但是它必定做不到，因為它沒有能力、沒有辦法做到。
這涉及到中央、地方與民眾三方之間的一個「維權均衡」。中央需要依靠地方政府及其僱員的效忠，以延續獨裁統治並獲得相應的統治收益，地方政府及其僱員則必須從中央獨裁政權那裡得到足夠的報酬，以分享獨裁統治的收益，而中央的統治收益與地方的效忠報酬都必須來源於被統治的民眾，民眾之所以不得不供養統治者，是因為統治者提供一種秩序，保護他們的剩餘收益不受額外的侵犯。在這個三方均衡的系統中，地方官員的報酬率是一個關鍵變量，如果報酬率偏低，則會降低地方官員對獨裁政體的忠誠度、削弱其為中央集權當局守護統治利益的熱情，而如果報酬率偏高，則又會侵犯民眾的權益、引發維權浪潮，使地方官員為中央集權當局守護統治利益的難度加大。
目前情形是，在許多地方，「維權均衡」已經瀕於瓦解：一方面，中央政府顧忌到民眾的反抗，所以，以制度法規方式允許地方官員享有的法定報酬率並不高，另一方面，中央政府為了維護完整的統治局面，它必須獲得地方官員的足夠忠誠，因此它又不得不默許乃至縱容地方黨政部門和官員個人侵犯民眾的利益，以提高其實際的報酬率，而當民眾的不滿爆發之時，中央政府陷入兩難，既要壓制地方官員的利益慾望以平息民眾的憤怒，更要有求於地方官員去伸張權威、維持秩序，又不得不容忍他們維持既得利益甚或在更大程度上對民眾加以盤剝和掠奪。
以下的三個原因造成了「維權均衡」的困境：
一是「不穩定預期」。自1989年和「蘇東波」之後，中共當局陷入一種「不穩定預期」（如奧爾森所言，人們清醒地意識到「國王」已經不可能「萬歲」了），作為這種預期的直接反應，就是上層希望增強現行體制的內部凝聚力——它要給「自己人」更多的好處，以拉攏、收買和強化其效忠程度。此外，相當多的官員由於預感到可能的政權危機，他們由穩步陞遷、持久效忠的舊行為模式一改為今朝有酒今朝醉、能撈則撈、一撈到底的新行為模式，由此，整個官員隊伍的綜合報酬率便不能不大幅提升；
二是「掠奪團隊超規模」。有若干因素導致了統治集團尤其是其基層末梢的規模膨脹：在一大二公的舊體制逐漸解體後，政府各方面的管制難度普遍增大，管市場經濟的官員比當初管計劃經濟的官員還要多得多，新體制之下的政治動員、社會政策需要有更多的人去實施，徵糧派款、計劃生育比過去難管得多了，監控異議分子也比當年壓制黑五類要複雜得多，因此，政府僱員的數目與報酬必須相應地增多，而另外，由於官員的綜合報酬率不斷增高，又吸引了更多的新人湧向官僚機構、更多的冗員不願意退出官僚機構，這就使得「掠奪團隊超規模」。而越超規模，邊際掠奪率就越遞減，以至於總掠奪量愈來愈大，邊際掠奪增量卻愈來愈小——很多基層財政成了完全的「吃飯財政」，當然就不但引起民眾不滿，基層官員也有諸多的不滿，而對於中央來說，安撫基層官員通常都要比安撫民眾更重要；
三是「分稅制改革」。中國的分稅制是一種半真半假的財政聯邦主義，它加劇了中央與地方的財政矛盾，也加劇了地方與地方的貧富差距，在這一體制下，政府與官員的利益大幅度地方化，顯然，一個貧窮地區的市委書記比一個富裕地區的市委書記更難維護個人與親信集團的利益，他又不能指望靠中央政府將差距拉平，所以，他和他的執政團隊只能加大對本地區居民的盜竊和掠奪力度（這就是為什麼貧窮地區的腐敗現象更嚴重、維權形勢更嚴峻的原因），而這反過來又會激勵較富裕地區的政府官員——如果一個象綏化那樣貧窮地方的市委書記都可以輕鬆日進萬金，那上海的區長、市長、書記們又怎能心理平衡？要知道，他們所掌控的收入資源可是比綏化無比雄厚的！
以上的三個原因導致了官員總體報酬率的居高不下和持續上漲，而我們已經分析過，這個報酬率是「維權均衡」的關鍵變量。當下的中共當局有可能按維護均衡的思路控制住這個關鍵變量嗎？答案是不可能，除非改弦更張，這三個原因目前都不可解。因為即便胡溫當局有某些仁心慈念，但那多達4000多萬的黨政統治團隊絕對是他們不敢於、也不願意去削弱的（那是「自毀長城」），無論如何，這個掠奪團隊是專制統治的中堅力量，而且，越是有更多的民眾維權，就越是有內部團結的緊迫性，也就越不能冒險向這個掠奪團隊開刀（相反，如果廣大民眾萬眾一心向當局唱頌歌，倒是有條件向下屬機構開涮了）。如果因為降低各級政權代理人的掠奪率而使已經不斷衰弱的中央權威更加衰弱，那麼，一個因地方離心而癱瘓的集權體制將如何自處？民眾的反抗尚可由各級官府壓制，官府如果不合作甚或反抗了，「不穩定預期」豈不要立即兌現？
說到底，有一條嚴格的界限中共當局不會混淆，對他們來說，那個引發了維權浪潮的掠奪團隊，再壞它也是「自己人」，是「穩定」的正面力量，而那些維權者，受盤剝受欺凌受冤枉受委屈得再多，也還是「外人」，是壞人或敵人，至少也是被壞人和敵人所利用的「不明真相的群眾」。
從大石村、汕尾，從陳光誠、高智晟，我們已經看到了「盜竊型政府」正在引發「維權均衡」的全面破裂。
──原載《民主中國》(//www.dajiyuan.com)