張祖樺:嚴重歧視農民的選舉法
【大紀元7月14日訊】關於社會平等，毫無疑問，自由主義更加關心的是政治自由，而不是階級和身份的問題。最重要的是，如果社會平等意味著isotimia，即不論地位身份都予以平等的尊重，那麼這種「尊重的平等」表達的是一種典型的民主風氣。
——喬·薩托利
據媒體報道，縣鄉兩級人大換屆選舉工作於２００６年７月１日至２００７年１２月３１日在全國各地陸續開展。這是《憲法》、《選舉法》、《地方組織法》將鄉鎮人大任期由三年改為五年後，縣鄉人大的第一次同步換屆選舉。具有官方背景的《學習時報》對此評論說，「動作之大、意義之遠、影響之深為歷次罕見。」在民間頗有影響的《中國新聞週刊》則以通欄標題「中國最大規模縣鄉換屆展開 決定國家未來走向」作了大幅報道。因此，倍受關注中國民主政治建設的各方人士矚目。
迄今為止，我已看到大量關於此次人大換屆選舉的報道、評論以及指導人大代表選舉的文件和小冊子。然而，在現行《選舉法》（全稱是《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》）中，存在嚴重違反《憲法》的歧視性條款，卻被人們有意無意地忽視了。在我看來，這種公然踐踏人的平等權、剝奪一部分公民的政治權利的法律規則，是不應該任其沿續下去的。
現行《選舉法》第十二條規定：「自治州、縣、自治縣的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍於鎮每一代表所代表的人口數的原則分配。」
第十四條：「省、自治區的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍於城市每一代表所代表的人口數的原則分配。」
第十六條：「省、自治區、直轄市應選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍於城市每一代表所代表的人口數的原則分配。」
上列條款的意思非常清楚，識字的人都能明白，概要地說，就是四個農民的選舉權才抵得上一個城鎮居民的選舉權。這是一種舉世罕見的公然歧視大多數國民的「隔離制選舉法」（一名農民朋友的說法）。我實在無法理解高居廟堂之上的立法者為何會制訂出這樣荒唐的法律！如果說立法之初始於法律的蒙昧時代尚有情可原，那麼在《選舉法》2004年修訂後仍然保留上述規定就令人無法容忍了。
首先，《選舉法》的歧視性條款嚴重侵犯了大多數中國公民的政治參與權和平等權，對廣大農民造成了極大傷害，因而不具有正當性與合法性。據國家統計局發佈的《中華人民共和國2005年國民經濟和社會發展統計公報》，2005年末，我國總人口為13億零756萬，其中城鎮人口5億6212萬，占中國人口的43%，鄉村人口7億4544萬，占中國人口的57%。實行該《選舉法》，使佔人口大多數的農民的選舉權被剝奪了3/4，這不僅是對農村公民的極大侮辱，更是中國法律制度與政治制度的巨大恥辱。我所認識的農民朋友在跟我訴說這一他認為是「不拿農民當人看待」的「最大的人權歧視」時，神情異常激動，感到創深痛巨，奇恥大辱！令我感同身受，無法忘懷。
其次，《選舉法》的歧視性條款違反了現行《憲法》中「公民在法律面前一律平等」的原則。也違反了《憲法》第三十四條「年滿18週歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權」的規定。
平等權是指公民平等地享有權利，不受任何差別對待，要求國家同等保護的權利，這是我國憲法規定的基本權利體系的重要組成部分，是權利主體參與社會生活的重要條件。《憲法》第五條明確規定：「任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。」這一條實際上確定了平等權適用的廣泛的範圍，即平等權的價值不允許特權現象的存在，因為特權與平等權是不可能並存的。選舉權是憲法明文規定的公民基本權利，但農民的選舉權被《選舉法》剝奪了3/4，反過來說，選舉法不正當地使市民擁有4倍於農民的選舉權。因此可以認定，現行選舉法與憲法的平等原則相悖。對於違反憲法原則的法律，根據《立法法》第七十八條：「憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例、規章都不得同憲法相牴觸。」必須盡早予以修正。
憲法的公民基本權利，不是用來對抗一般的公民個人，而是用來對抗國家的公共權力，也就是說憲法規定的公民基本權利效力指向對像不是弱小的公民，而是指向強大的國家公共權力。在強大的公共權力裡立法權首先要受到公民權利的約束，也就是說立法在保障人權時是要受到限制的，在具體情況下怎樣限制，在公民權利保障裡面，平等保護是非常急迫的問題。在公民的憲法權利保障裡面，平等保護的主要含義是指適應法律平等，也就是說行政機關、司法機關和立法機關在適應法律上對公民的權利是一律平等的。為了保護公民的基本權利，不僅要對行政機關與司法機關的權力進行監督和制約，而且要對立法機關的權力和立法活動進行監督和制約。一個國家的憲法和法律對公民權利的保護，正是立法層面裡面最核心的問題。《選舉法》中歧視性條款的長期存續，嚴重地侵犯了大多數公民的平等權和選舉權，突顯了立法機關的傲慢與失職，因而有必要給予嚴肅批評，並建議其以修法措施進行修正。
再次，《選舉法》的歧視性條款違反了公認的國際法準則。聯合國《世界人權宣言》第二十一條第三款明示「人民的意志是政府權力的基礎；這一意志以定期和真正的選舉予以表現，而選舉應依據普遍和平等的投票權」。聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第二條規定「每一締約國承擔尊重和保證在其領土內和受其管轄的一切人享有本公約所承認的權利，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國際或社會出身、財產、出生或其他身份等任何區別」。第二十五條規定，公民「在真正的定期的選舉中選舉和被選舉，這種選舉應是普通的和平等的並且以無記名投票的方式進行，以保證選舉人的意志的自由表達」，「在一般的平等的條件下，參加本國公務」。可以推斷出，在投票時，「一人一票的原則必須得到執行，每個選民的投票必須是等值的。」中國的《選舉法》將公民分為市民和農民兩個等級，事實上剝奪了3/4農民的選舉權，其不正當性是顯而易見。因此，對於這樣的《選舉法》以任何理由作任何辯解都是無法令人接受的。
美國在建國之初，當費城制憲會議討論國會眾議院比例代表制的時候，在怎樣計算人口的問題上曾發生了激烈爭論。南方蓄奴州不給黑奴以平等的公民地位，但是他們又怕黑人不計入人口數，在按人口比例分配眾議員時吃虧。經過一個多月的反覆討論，最後採用了謝爾曼提出的妥協方案，南方在人口普查中把黑人以3/5的比例計入。也就是說，計算人口以便算出眾議員人數的時候，一個黑人折算成3/5個人，史稱「五分之三妥協」。南北戰爭之後，聯邦憲法於1868年增加了第十四修正案，明確要求各州為所有公民提供「法律的平等保護」，對黑人選舉權的歧視才開始改變。
但是，一直到上個世紀中葉，美國黑人仍然受到各種歧視。在馬丁·路德·金的傑出領導下，美國人民在上個世紀50—60年代展開了轟轟烈烈的反對種族歧視，爭取平等權利的民權運動。這一偉大運動深刻地改變了美國的法律制度與美國人的思想觀念，因而使美國真正成為了一個兼容自由與平等的偉大國家。
在洶湧澎湃的民權運動的壓力下，美國國會和最高法院先後通過了一系列「消除種族隔離」的法案和判例，如1957、1960、1964和1968年的四個民權法案以及1965年和1970年選舉法的制定。1964年的《民權法案》規定了包括選舉、就業和公共場所方面「消除種族隔離」，並且規定聯邦政府「消除種族隔離」的主要手段是對州和地方政府繼續推行種族歧視的機構停發聯邦補助。1971年美國國會還通過了憲法第二十六條修正案，規定在聯邦和州及地方選舉中選民最低年齡統一為18歲。並相繼廢除了人頭稅、文化測驗等作為選民條件的限制。此後，黑人在美國社會中的處境逐步得到改善，不同種族的平等與融合逐漸成為社會的主流。
今天美國法院不會再對種族歧視措施費這麼多口舌，因為人們實在想不出種族歧視可能具備什麼正當目的。這是為什麼半個世紀以來，美國法院一直對種族區別採取最嚴厲的審查標準：一旦涉嫌種族區別，政府措施幾乎將自動被認定違憲。美國大法官將如此嚴格的審查標準稱為「在理論上嚴格，在實際上致命」。我們沒有必要照搬別國的理論，但不可否認的是，人類的某些價值和原則是共同的：沒有人願意生活在一個任意歧視的社會，政府尤其不得通過法律或政策人為地剝奪人的平等權利，而上述推理為我們提供了一個鑒別歧視與合理區別對待的分析框架。（張千帆：「如何鑒別歧視？———從年齡歧視看平等權的憲法標準」，載2006年7月6日《南方週末》）
由於我國《選舉法》對於農民選舉權作了歧視性規定，使得中國農民實際享有的選舉權竟遠不如兩百多年前的美國黑奴，其有悖人權與人倫的非法性（惡法非法）昭然若揭。
這樣荒謬絕倫的《選舉法》絕不能任其沿續下去了，也不能讓公民的平等權利僅僅停留在紙面上，而必須向世人揭露惡法的荒謬性與不正當性，動員民眾為主張自己的權利而鬥爭，直到權利得以實現為止。
德國著名法學家魯道夫·馮·耶林在《為權利而鬥爭》一書中說得好：「為權利而鬥爭是權利人對自己的義務。」「法的目標是和平，而實現和平的手段是鬥爭。只要法必須防禦來自不法的侵害——此現象將與世共存，則法無鬥爭將無濟於事。法的生命是鬥爭，即國民的、國家權力的、階級的、個人的鬥爭世界上的一切法都是經過鬥爭得來的。所有重要的法規首先必須從其否定者手中奪取。不管是國民的權利，還是個人的權利，大凡一切權利的前提就在於時刻都準備著去主張權利。」
2006年7月
──原載《民主中國》(//www.dajiyuan.com)