張祖樺:憲政民主救農民
【大紀元5月2日訊】正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多麼精緻和簡潔，只要不真實，就必須加以拒絕和修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。
[美國]約翰.羅爾斯
一位朋友給我寄來張英洪先生的著作《給農民以憲法關懷》。書中收錄了張英洪關於農民問題及與之相關的社會問題的近四十篇文論。這些文章大多已在網絡上轉載，之前看過一部分，留下較深印象。此次系統地讀了一遍，從中學到不少東西，也引發了我的一些思考。
一、農民問題的實質是權利缺失
張英洪曾在《當代中國農民與經濟、社會、文化權利》一文中指出，農民問題實質上是權利問題。他說，「在『三農』問題研究中，我重點關注農民問題；在農民問題研究中，我又始終關注權利問題。有無權利，或者說，人權是否得到尊重、保障和實現，是區別民主與專制、法治與人治、進步與落後、現代社會與傳統社會的根本標誌。故梁啟超先生嘗言：『凡人所以為人者有二大要件，一曰生命，二曰權利。二者缺一，時乃非人』」。
當代中國的農民問題林林總總，枝枝蔓蔓，看似複雜紛繁，其實最關鍵最核心的問題就是權利缺失。
比如，城鄉分割的二元戶籍制度人為地對農民進行身份歧視，限制農民進入城市工作和生活，侵犯了農民的自由遷徙權，造成了一系列嚴重的社會問題，佔全國人口大多數的農民為國家的工業化和現代化做出了巨大貢獻，卻享受不到應得的社會紅利與社會保障。
又如，土地本是農民擁有的最寶貴財產，衣食之所出，生存之所繫；然而曾幾何時，中國農民對土地的財產權利卻被政權給剝奪了。農民沒有了對土地的處置權力，更不能享有任何處置收益。各級政府可以巧立名目、巧取豪奪，將本屬於農民的土地據為已有，大發賣地財。而大批失地農民無處安身立命的生活狀況卻極為悲慘。
再如，農民的政治參與權被稀釋得所剩無已。鄉鎮開人民代表大會，參加會議的絕大多數人都是幹部，沒有幾個是真正的農民。縣一級開人民代表大會，幾個以至十幾個農民的代表權只相當於一個城裡人的代表權。至於全國人民代表大會就更不用說了，近三千名代表中真正的農民沒有幾人。這樣的代表制度，勢必導致人數最多的農民「失語」。
農民應該享有的平等權也每每受到侵害。不久前《紐約時報》報導了一件案例：去年底，家住在重慶市郭家沱的何青志的十四歲女兒何源和她的兩個同學在上學途中遭遇車禍死亡，這三個人的年齡相仿，住在同一條街、上同一所中學，但何青志女兒獲得的賠償卻只是另兩個受害家庭的三分之一，原因竟出自何青志的「農村戶口」。現年三十八歲的何青志住在重慶郭家沱已經十五年了。他從鄰居嘴裡知道，由於他的農村戶口，另兩個擁有城市戶口的受害者家庭，可以得到約三倍於他的賠償。為爭取女兒的平等權利和生命價值，何青志走上了依據憲法爭取權益的路途。
結社自由是憲法賦予每個公民的權利。不幸的是，中國農民並未實際享有這一權利。農民想要組建農會、農協或其它自治組織，均會遭到來自政權一方的干預和阻止，甚至於被判處刑罰。所以，農民的結社權事實上被野蠻地剝奪了。這使廣大農民的切身利益難以得到有效聚合與表達，在殘酷的社會利益博弈中處於弱勢無助的狀態。
當前中小學及高等院校高昂的收費是對農民受教育權的嚴重歧視。《世界人權宣言》規定：人人都有受教育的權利，教育應當免費，至少在初級和基本階段應如此。初級教育應屬義務性質。技術和職業教育應普遍設立，高等教育應根據成績而對一切人平等開放。但是在我國，雖然名義上實行了九年義務教育制，但是實際上中小學學費高得出奇，各種亂收費名目繁多，高等院校又紛紛出台令農民望而生畏的高額收費，農民無法承擔高額的學費，上學難成為農民最大的經濟負擔和精神壓力。這種狀況導致大批農民子弟輟學失學，其實質是對農民受教育權的剝奪。
正是由於農民的權利缺失，才造成了李昌平上書所說的「農民真苦，農村真窮，農業真危險」的現狀，才造成了陳桂棣和春桃寫的《中國農民調查》裡的一個個催人淚下悲慘事件，才造成了農民的兒子孫志剛在城裡打工因沒帶暫住證被強制收容並暴打致死的悲劇。
經濟學的鼻祖亞當·斯密在《道德情操論》中說：「如果一個社會的經濟發展成果不能真正分流到大眾手中，那麼它在道義上將是不得人心的，並且有風險的，因為它注定會威脅到社會的穩定。」被稱為「經濟學的良心」的阿瑪蒂亞.森說：「你不能憑部分的富裕和繁華來判斷社會的快樂程度，你必須瞭解草根階層的生活。」「當數百萬人在一次饑荒中死去，我們就很難不去思考，有些極其罪惡的事正在發生。約束並保護著我們作為公民的權利的法律，一定以某種方式受到這些可怕事件的牽連。」（《飢餓與公共行為》）
二、農民的不幸緣於舊制度之惡
張英洪在書中指出，造成農民權利缺失與生活不幸的根源在於歧視性的制度安排。其中影響最深遠的是戶籍管理制度。1958年1月全國人大常委會頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，是立法者不顧1954年《憲法》對公民居住和遷徙自由權的規定而制定的剝奪農民人權的典型惡法。這部惡法人為地製造了歧視農民的二元戶籍制度，從此，使農民不可避免地降為二等公民。農民被當成放牧的「動物」一樣隔離在「農村」這個「牧場」內「不許動」。國家以「優先發展重工業戰略」為美名，實行「挖農補工」政策，通過人為的「剪刀差」等手段，犧牲農業支援工業、犧牲農村支持城市、犧牲農民扶助市民。在這種城鄉二元格局下，國家就制度化地「安裝」了一根「大管子」年復一年地從農村「抽血」滋補城市。這種不顧農民基本生存權和發展權的違憲性制度安排，使二三代農民為之付出了慘重的代價。據測算，1954——1978年，國家通過「工農產品價格剪刀差」巧妙地從貧苦農民身上「挖」走了5100億元的巨額資金，1978——1991年，「剪刀差」累計高達12329.5億元，20世紀90年代以來，每年「剪刀差」絕對額都在1000億元以上。在這種對農民畫地為牢的制度安排中，被死死捆住手腳的農民在1959——1961年所謂的「三年自然災害」中活活餓死了數千萬人，而據專家最近的研究，所謂的「三年自然災害」其實並無「自然災害」，恰恰相反，那「三年」倒是個「風調雨順」的年成。
現行的農村土地制度也存在著對農民利益的嚴重忽視。土地是農民的命根子，實行「耕者有其田」是歷代農民革命的一面旗幟。中共當年之所以得到農民的擁護，主要原因就是它提出的「打土豪，分田地」的口號和實行土改後將土地分配給農民。但中共奪取政權後很快就翻臉不認人，通過國有化與集體化將已歸屬於農民的土地悉數沒收。農村土地名義上是集體所有，實際上是政府所有，所以政府可以用任何名目徵收徵用，而農民在承包期內對土地只有有限的使用權。國有土地可以批租給市場，集體土地卻只能由地方政府「代理」———當前，農地要轉為非農業用途，合法通道只有「國家徵用」，實際上也就是地方政府的徵用。因為農民以及農民集體是沒有轉讓或出租土地權利的，雖然他們是該土地的所有者。換言之，農地已經被法律置為砧板上的「待宰羔羊」，「所有者」的財產處置權只能任由法定的唯一「代理者」隨意行使，而沒有任何反抗或主張的能力。由於權利和信息的不對等，完全主動的地方政府掌握了對「公共使用」、「公平補償」和「法律程序」的「最終解釋權」———「代理者」越權輕而易舉，傀儡「所有者」的合法權益自然得不到保障。這是農村土地違法現象日趨嚴重的癥結所在。
著名農民問題專家李昌平先生在一篇文章中列舉了「造成農民貧困的十八大制度」，如產權制度、財政制度、社會保障制度、金融制度、稅收制度、資源的配置制度、教育制度、醫療制度、就業制度、工資制度、土地制度、法律制度、科技推廣制度、市場主體制度、戶籍制度、招標制度、監督制度、代表制度等。這十八大制度像一台台功率巨大的抽水機，把農民的血汗與收益抽得一乾二淨。這些非正義的制度又像無數道鐵索把農民捆得嚴嚴實實，不得翻身。
三、惟有實行憲政民主才能使農民獲得徹底解放
張英洪先生在指出了農民問題的實質與根源之後並未止步，又進一步地提出了解決中國農民問題的主張，即書中的代後記：「只有憲法才能救農民」。根據他的論述：
憲法救農民，意味著農民可以平等地參與制定國家遊戲規則。農民將不再是任人擺佈的工具，而應真正成為國家、社會和自己命運的主人。佔全國總人口近70%的農民，就該有與之相對應的代表名額進入全國人大及其常委會，同時實行人大代表專職制，從根本上改變目前全國人大幾乎沒有真正的農民代表（有些是掛農民名義的非農代表）構成的局面。
意味著一切歧視農民的違憲立法無效。一方面，全國人大及其常委會不得違憲制定任何旨在剝奪農民自由權利的法律，國務院及地方政府不得出台任何與憲法精神相牴觸的政策法規。另一方面，全面清理並果斷宣佈廢除建國以來在蘇聯模式影響下制定的一切限制和剝奪農民自由權利的法律法規。像1958年出台的《戶口登記條例》以及在教育、就業、社會保障等各個方面歧視農民的一切法律法規和政策規定都應予以堅決廢除。單獨針對農民的農業稅、特產稅也必須取消。
意味著農民在憲法框架內充分行使公民權利。農民可以自由組織農會，形成與政府和其他利益集團平等議價的合法組織；鄉鎮應該實行自治，其主要職能只能是提供公共服務，鄉鎮現行的收糧收稅收費等職能應該完全剝離出去；領導幹部自上而下的委任制應盡快廢除，縣、鄉鎮領導機構必須與村委會一樣由所轄區域內的農民、居民自由投票選舉產生和罷免；農民與市民一樣都享有居住和遷徙的自由權，農民既可以選擇到大中城市生活也可以選擇到農村生活，既可以選擇到甲城市生活也可以到乙城市生活，任何一座城市都無權設立進城門檻，也無權要求農民辦理「城市暫住證」，正如農民無權要求那些到農村下基層調研的城市領導幹部和到農村風景名勝區旅遊的城市市民辦理「農村暫住證」一樣。
意味著司法獨立和新聞自由。農民作為人數最龐大的、地位最低下的弱勢群體，最容易受到不公正的對待和強勢利益集團的侵害。司法制度要保障在全社會實現公平和正義，就必須確保司法獨立和新聞自由。司法權不獨立，自由就沒有了；沒有新聞自由，真相和正義就得不到揭露和張揚。司法獨立和新聞自由，是農民自由幸福不可或缺的制度保障。
意味著作為身份象徵的農民概念將在人們的記憶中遠去，過去倍受歧視的傳統農民將成為平等的共和國公民。
張英洪的這些具體主張和論述，我是贊同的。但我認為「只有憲法才能救農民」的提法卻值得商榷。中國的問題並非出在沒有憲法（僅1949年之後中國就有4部憲法），而是出在沒有憲政、沒有民主、沒有法治。中國現行憲法關於公民權利的規定不可謂不詳細，但是這些憲法權利大多得不到落實；由於沒有違憲審查制度，加之司法不公，公民權利受到侵犯和踐踏後很難得到救濟。缺失憲政的憲法要麼是政治權力的工具，要麼如同一張廢紙、沒有多少實際用處。缺失民主的憲法則成為統治集團用來愚弄民眾的迷天大幌和欺騙國際社會的遮羞布。因此，「只有憲法」是救不了農民的，惟有實行憲政民主才能徹底改變農民的悲苦現狀。
胡適先生說得好：「憲政並不是什麼高不可攀的理想，是可以學得到的一種政治生活習慣。憲政並不須人人『躬親政治』，也不必要人人都能行使『創製、復決、罷免』各種政權，民主憲政不過是建立一種規則來做政府與人民的政治活動範圍；政府與人民都必須遵守這個規定的範圍，故稱憲政。而在這個規定的範圍之內，凡有能力的國民都可以參加政治，他們的意見都有正當表現的機會，並且有正當方式可以發生政治效力，故稱民主憲政。」
張英洪先生所倡導的以「憲法救農民」其實就是「以憲政民主救農民」。故此，他書中的一篇文章題目就叫「農民問題呼喚憲政民主」。他認為，如果能從憲政民主的角度進行政策設計和制度安排，那麼，每個農民的自由而全面的發展就有了切實的制度保障，中國幾千年來的農民問題的真正徹底解決也就為期不遠了。
推薦：張英洪著《給農民以憲法關懷》，長征出版社2003年12月出版。
2006年4月──原載《民主中國》
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