三、建立權力制衡機制

憲政的要義就是限政和控權；憲政民主政體的實質就是制約政治權力，保護公民權利與自由。為此需要建立一整套行之有效的權力制衡機制，其中最重要的是立法機構、行政機構、司法機構的相互制約與平衡和具有權威性的違憲審查制度的設立。

立法機構：憲政民主政體下的立法機構在國家體制中具有十分重要的地位。因為憲政民主國家是法治國家，而立法機構就是制定、修改和廢止法律的權力機關。世界上憲政民主國家的立法機構絕大多數都是採取議會的形式，差別主要在於議會是實行一院制還是實行兩院制。一院制是指議會由一個議院行使其全部職權；兩院制則是指議會分設兩院共同行使其職權。議會是實行一院制好還是實行兩院制好，學術界一直存在不同看法。主張一院制的人認為：立法機構實行兩院制可能導致分裂國家主權；容易使議會內部發生矛盾，導致議會失去牽制行政機構的能力，甚至被行政機構所操縱；而實行一院制工作效率高，容易通過國家所需要的各種法律，同時可以加強議員的責任感，避免互相推諉，可以簡化機構，避免人力財力的浪費。而主張兩院制的人則認為：立法機構由兩部分組成，可以通過相互的反對權彼此箝制；兩院制可以緩和議會和行政機構之間的矛盾衝突，當議會中的一院與行政機構不能協調時，另一院可以從中斡旋，不至使雙方陷入僵局或捲入激烈鬥爭；單獨一個議院不足以負擔起現代國家繁重的立法任務，需要另設一個議院分擔其工作；社會發展和職業團體興盛的結果，在實行地域代表制的同時，還應該採取職業代表制，因而有必要分設兩院。

一院制與兩院制各有利弊，到底採用哪種體制，應視實際情況而定。從當今世界各國立法機構的情況來看，規模較小的國家或實行集權制的國家多實行一院制；規模較大的國家和民主國家多實行兩院制。我國是規模超大型的國家，採用一院制恐怕難以勝任繁重的立法任務，也不易平衡各個方面的關係；因此，在建立憲政民主政體之後以實行兩院制為宜。其中一院可稱為國民議會，相當於下議院，按一定人口比例分配給各選舉單位由公民投票直接選舉產生；另一院可稱為參議院，相當於上議院，各省名額一樣，亦由公民投票選舉產生。兩院各有分工，彼此相互制約。國民議會的議員人數以500—600人為宜；參議院的議員人數以100—150人為宜。兩院議員均為職業化，不得兼任它職。

立法機構的主要職權是立法、決定財政和稅收以及監督行政機構和司法機構。立法就是制定、修改和廢止法律。決定財政和稅收是指由議會審議、通過財政預算法案、撥款法案和稅收法案。監督與制衡行政機構和司法機構的方式很多：（1）通過立法權來制約行政與司法；（2）通過財政權來制約政府，議會如果不同意政府的某項政策，可以否決撥款案或預算案；（3）行使質詢權，對行政機構與司法機構及官員的公職行為進行質詢，提出批評、意見和建議；（4）擁有彈劾權，當總統、副總統、法院法官和所有文職官員違法犯罪時，議會有彈劾權；（5）掌握調查權，議會有權對各級官員的守法情況進行調查取證；（6）享有人事批准權，凡是法律規定須由議會審查批准的公職（包括法官和檢察官），都必須征得議會的同意；（7）批准條約權；（8）宣戰權；（9）決定實行緊急狀態或戒嚴；（10）決定設立特別法庭；等等。立法機構的組成和許可權須由憲法明文規定。

行政機構：憲政民主中國的行政機構主要由總統辦事機構、內閣級各部和各獨立的委員會、局、署所組成，負責國家的行政事務與公共管理。由於現代國家的各類事務總的來說呈現出越來越繁雜的趨勢，所以國家的行政事務越來越繁重和複雜，國家的公共管理職能也呈現擴大之勢，舉凡內政、經濟、外交、國防、安全、教育、科技、文化、通訊、交通、衛生、體育、環保、建築、就業、社會保障等等，都要由行政機構（也就是人們常說的政府部門）統籌安排、組織施行、周密管理。行政機構通過徵稅拿了公民的錢，就要為納稅人提供盡可能周到細緻和令人滿意的服務，否則就是失職。行政機構要依法行政，不得違法亂紀，更不得濫用職權、瀆職和與民爭利；要接受立法機構和司法機構的監督與約束。同時，行政機構也有權制約立法機構和司法機構。行政對立法的制衡主要是對立法機構通過的法案行使否決權。行政對司法的制衡主要表現為總統提名最高法院的大法官人選上。

司法機構：司法機構在憲政民主政體中的地位極其重要，因為它是拱衛法治原則和保證法律實施的主要防線。這個防線一旦被突破，憲政民主政體也將難以生存。司法機構的基本職責就是捍衛憲法，嚴格執行法律，確保司法公正。司法機構本身也要依法辦事，接受法律的制約。為了使司法機構能夠有效地履行自身的職責，就必須確保司法獨立，這一點在民主國家是通例。如德國「基本法」規定：「司法權賦予法官；它由聯邦憲法法院、聯邦最高法院、本基本法所規定的各種聯邦法院和各州法院行使之」。「法官具有獨立性，只服從法律」，「法官不得聽從聯邦法院、聯邦參議院、聯邦政府以及州有關機構的指示」。司法機構對立法和行政的制約主要是通過違憲審查（又稱「司法審查」）制實施的，由憲法授權的司法機構對立法機構制定的法律和行政機構制定的行政命令進行審查，並裁決其是否違反憲法。（關於西方主要國家的權力制衡可參見孫丙珠主編《西方憲法概論》，中國政法大學出版社1990年版）

違憲審查：憲政民主制度的建立與存續，一定要有違憲審查制度的保障。美國當代憲法學家路易士•亨金指出：「隨著時間的流逝，司法審查成了憲政制度的一項既定特徵」。(《憲政.民主.對外事務》三聯書店1996年版P115)印度最高法院高級律師索利.J.索拉布吉認為：「如果沒有獨立的、擁有司法審查權的、容易接近、能實施這些權利的司法機關，那麼，包括平等權在內的基本權利保障就只是一堆空洞的浮詞麗句」。(《憲政與權利》三聯書店1996年版P135)違憲審查是指由特定的司法機關或具有司法性質的國家機關（如憲法法院、最高法院、憲法委員會）履行對一切法律檔與政府、社團、公民個人的行為是否合乎憲法進行權威性的審查。它的基本內容有兩個方面：第一，審查法律及法律性檔的合憲性。因為憲法是國家的根本法，而憲法規範的特點之一是原則性。它往往需要由普通法加以具體化。如果普通法背離了憲法的原則精神，而又讓它發生法律效力，就會損害憲法的權威，妨礙憲法的貫徹施行。所以，審查法律及法律性檔是否合乎憲法，便成為司法審查的重要內容。第二，審查全體公民、一切國家機關、社會團體、企業事業單位以及各政黨組織的行為是否合憲。憲法規範的另一特點是它具有最高的法律效力，是全體公民和一切社會組織的基本的行為準則。如果在立憲國家中發生了背離這個準則的行為，不論這種行為出自個人還是出自政府、社會組織，都會損害憲法的權威、妨礙憲法的貫徹施行。因此，審查全體公民和所有國家機關、社會組織的行為的合憲性，也是司法審查的重要內容。

從國家強制性的角度認識憲法的法律，就很容易明白：憲法可以而且必須由一個適當的機關加以適用。如同法律也必須由國家機關――法院適用一樣，憲法作為法律也必須由適當的機關加以適用。適當的國家機關依照一定的程式運用憲法審查立法和行政活動，進行合憲性判斷的過程，就是適用憲法的過程，其目的在於監督憲法得到有效的實施。因此，憲法適用制度實質上就是一種司法審查制度。這裏所謂「適當的國家機關」，是指適用憲法的機關在法律地位上必須相對獨立，作出的裁決必須是公正的、有效的，也就是說應具有司法性質。憲法是否由相對獨立、公正的國家機關加以適用，是衡量憲法是否具有法律性（估且不論它是最高級的法律）的主要標準。從各個立憲國家的實踐上看，以美國為典型的一類國家是採用普通法院裁決憲法爭訟的模式。據不完全統計，在120多個實行憲政民主制度的國家或准憲政民主國家中，有60多個國家採用這種模式。以德國――奧地利為代表的是以憲法法院專門監督憲法實施的模式，也日益受到重視和推廣。世界上已經有50 多個國家設立了專門監督憲法實施、履行違憲審查職權的憲法法院。法國創立的憲法委員會模式也頗具特色，同樣有效地履行了違憲審查的職能。不管這幾種模式有多大差異，但它們都具有一個共同點，就是，憲法作為法律，在真正實行憲政的國家，都得到了具有司法性質的國家機關的適用。

為什麼要由獨立的具有司法性質的國家機關監督憲法實施，履行違憲審查職能，而不是由立法機關或行政執法機關來履行同樣的職能呢？從表面上看，似乎是一種歷史選擇的結果；實質上具有深刻的內在合理性與合法性。因為如果由立法機關或者隸屬於立法機關的機構承當違憲審查職能，就成為自己監督自己，實際效果必然會大打折扣，立法方面的違憲審查就難以落實。如果由行政機關履行違憲審查的職能，也存在類似的問題，即行政機關的違憲行為將很難得到有效地審查和糾正。由此可見，違憲審查只能由具有司法性質的國家機關來承當；換句話說，違憲審查只能是司法審查。同理，憲政民主國家只有確立以司法審查為保障的原則，並且按照這一原則的要求，建立適合本國實際的違憲審查機構和違憲審查程式，開展積極的富有成效的護憲工作，才能真正實現憲政民主，才能確保憲法的最高權威，才能使人權和人的自由得到切實保障。

我認為：根據我國的實際情況，在憲政民主體制下，建立獨立的憲法法院作為履行違憲審查職權的專門機構是最好的選擇。這樣，一可以確立違憲審查制度的權威性；二能保證違憲審查機關的獨立性；三能實現專業化；四能有效地保護個人自由與權利不受侵犯；五能提高違憲審查的效率和質量；六能捍衛憲政民主政體和憲法秩序不被破壞。

四、國家結構：從單一制逐步過渡到聯邦制

國家結構即國家的組成方式。它決定著國家整體與其組成部分之間、中央機關與地方機關之間的權力配置及其相互關係。現代國家主要有單一制和複合制兩種國家結構類型。複合制主要包括聯邦制和邦聯制。單一制國家以普通行政單位或自治單位劃分其內部組成，其主要特點是：（1）全國只有一個憲法，一個中央機關體系；（2）各行政單位和自治單位均受中央的統一領導，沒有脫離中央而獨立的權力；（3）不論中央與地方的分權達到何種程度，地方的權力均由中央以法律檔規定或改變，地方權力缺乏憲法保障。而聯邦制國家是以成員國（有的國家稱「州」或「邦」）形式劃分其內部組成，其主要特點是：（1）聯邦和成員國都有自己的憲法和中央機關體系（也就是說聯邦制是一種雙層體制）；（2）聯邦公民同時也是成員國公民；（3）聯邦權力依照聯邦憲法在全國行使，但聯邦和成員國之間的許可權劃分亦由憲法規定，聯邦無權任意改變。

我國是一個單一制國家。1911年以前為高度中央集權的君主專制國家。辛亥革命結束了延續兩千多年的封建帝制。1912年元旦，中華民國宣告成立。1912年3月8日，制憲會議通過了《中華民國臨時約法》，規定「中華民國領土，為二十二行省，內外蒙古、西藏、青海。」以後經歷了袁世凱專權、北洋軍閥統治、南京國民政府主政幾個時期，到1949年共產黨取得全國政權。中共領導下的中華人民共和國先後頒佈過1954憲法、1975憲法、1978憲法和1982憲法，都規定中國實行單一制的國家結構，全國設立一個中央機關體系，實行統一政令。自1978年以來，隨著大陸改革開放政策的逐步施行，情況開始發生變化。其一，為解決實行資本主義制度的香港、澳門和臺灣與實行社會主義制度的大陸的統一問題，鄧小平提出了「一國兩制」的辦法，並經過1982憲法的確認；之後全國人大於1990年、1993年相繼頒佈了《香港特別行政區基本法》、《澳門特別行政區基本法》，規定香港、澳門主權回歸中國以後「實行高度自治、享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。」可以以「中國香港」、「中國澳門」的名義單獨同各國、各地區及有關國際組織建立和發展經濟、文化合作關係，並簽訂有關的雙邊或多邊協定。

香港特區和澳門特區保持財政獨立，財政收入全部用於自身需要，不上繳中央政府。香港特區和澳門特區政府還享有貨幣發行權，可以自主發行貨幣，自行制定貨幣金融政策。香港和澳門分別於1997年、1999年回歸祖國，上述兩個《基本法》均已生效。使得香港和澳門在某些方面享有許可權（如終審權、不向中央政府納稅、自主發行貨幣和外交方面的許可權）比某些聯邦制國家的成員國還要大。其二，中國大陸近二十多年來實行分權化的經濟改革政策，一方面使地方和企業的積極性得到很大釋放，國民經濟隨之取得持續高速增長；另一方面則從經濟層面到地域層面及至政治層面都開始出現「聯邦化」的趨向，地方對擴大自主權的渴求日益強烈，中央政府與地方政府的談判機制和博弈局面業已形成。其三，臺灣和西藏、新疆、內蒙問題日趨突顯。臺灣政界與民間人士大多數不接受「一國兩制」模式，兩岸關係不斷出現一觸即發的危險情勢；西藏、新疆、內蒙不斷出現要求獨立的運動，給中央政府帶來很大麻煩；西藏宗教領袖、諾貝爾和平獎得主達賴喇嘛曾多次提出用聯邦制解決中國和西藏的關係問題，並要求在西藏也實行「一國兩制」政策，他的上述主張在國際上贏得了不少同情。其四，愈來愈多的海內外華人學者、社會活動家和各界人士主張用建立聯邦制的方法解決中國的統一問題和民族和平共處問題。凡此種種均表明，中國的國家結構正在醞釀著深刻的變革。

憲政民主政體是一種奉行和平主義、富於改革精神的政體，它主張用和平的、人道的、民主的方式尋求解決問題的辦法。因此，當單一制的國家結構不能適應國家變化的形勢甚至阻礙國家發展時，聯邦制自然就成為憲政中國的替代性選擇。因為聯邦制可以為解決中央與地方的矛盾、海峽兩岸關係和西藏、新疆、內蒙問題提供一個全新的、富有彈性的制度架構。而且世界上規模較大的共和國（如美國、加拿大、俄羅斯、德國、澳大利亞、印度、巴基斯坦、巴西、墨西哥、尼日利亞等）大都實行聯邦制。所以，筆者主張在建構中國的憲政民主政體的過程中，在國家結構上，可以考慮逐步從單一制轉為聯邦制。當然，我國的國家結構如改為聯邦制，也會產生一系列新的問題。譬如怎樣合理地劃分聯邦與成員邦的許可權？聯邦與成員邦的國家機構如何設置？聯邦與成員邦的法律體系如何建立？聯邦內部的經濟合作與統一市場怎樣發展？怎樣建立有效行政？聯邦與成員邦的安全怎樣保障？怎樣確定聯邦與成員邦的行政區劃？怎樣縮小成員邦之間的社會經濟差距？怎樣消解聯邦內部的離散性與分離化傾向？等等。但是不用擔心，所有可能產生的問題都是能夠找到解決辦法的。

從實踐上來說，國際上實行聯邦制的國家已經積累了十分豐富的經驗可供借鑒；從理論上來說，海內外的學者和社會活動家也進行了長期周詳的研究，提出了許多富有創見的建議和具有可操作性的方案，並草擬了《聯邦中國憲法草案》。著名政治學家嚴家其先生于1992年就發表了《聯邦中國構想》一書，對中國建立聯邦制的必要性、聯邦中國的政治體制、人權和財產權的保障、港臺問題、西藏問題和走向聯邦中國的道路等方面進行了系統地論述。筆者也曾在1996年寫過《中國國家結構：從單一制到聯邦制》一文，對我國國家結構的現狀、改革思路和建構聯邦制的若干主要問題（立憲原則、權力劃分、國空機構、法律體系、財政制度、安全體系、國際關係與外交、統一市場、成員邦的設立、行政區劃）作了一定研究，提出了一些初步構想。我相信：在建立了憲政民主政體的基礎上，只要充分集中有關各方的政治智慧，以各民族的根本利益為重，就一定能找到避免戰爭、為各方所接受的和平解決方案。一個自由、民主、繁榮、富強和聯邦制的中國終將會以雄健的身姿屹立在世界的東方。(待續)(//www.dajiyuan.com)