王怡：地方主義與中國的憲政轉型 (下)
【大紀元2月17日訊】：四、地方的民主化，就是國家的憲政化
任何一種中央集權制，都是和地方選舉制度背道而馳的。在官員的人事上它們呈現出兩種差異性原則，一是異地為官，如清代「不得官於其鄉五百里以內」的定制。一個是本土化原則。異地為官是中央集權制控制行政的一個主要技術手段。一旦中央不能自由任免地方主要官員，中央集權制就不復存在。如在法國的中央集權體制下，省長是國家權力而非地方利益的代理人，他直接代表中央政府和中央各部。儘管法國也有地方選舉和地方議會，但中央政府依然保留著對地方官員的人事任免權。直到1982年的「地方分權」改革之前，法國的地方事務幾乎均受中央政府支配。1982年後，法國的中央集權體制才開始轉往憲政化的方向。中央對地方的行政控制開始削弱，控制的主要手段從直接的行政干預轉向了間接的司法審查。
對中國來說，學習法國的體制，始終有轉往專制主義的危險。中國的民主化絕不能是中央集權體制下的民主化。而只能是地方自治的甚至聯邦主義下的民主化。不過法國的經驗也包括義大利的經驗，說明在單一制的而非聯邦制的政體下，也可以引入高度的地方自治的因素。因此我這裏不談聯邦主義的政體，只談地方主義的實質。
地方政權只要不真正的實行選舉，在異地為官的人事原則籠罩下，地方政府在本質上就是一個外來政權。甚至是一個殖民政府。公共權力主要掌握在一批由垂直人事系統控制的外地幹部手中。易地為官原則暗示了地方在政治制度中的客體化，取消了地方利欲在國家體制中的正當性。地方政府的主要職能，扭曲成為以一個外來者和「殖民者」的身份去攫取地方的物力和維持地方的秩序。在我的觀念裏，如果成都的市長是一個被中南海控制的安徽人，成都市就是中南海的一個殖民地。我被中南海殖民，和被英國人殖民，並沒有本質上的區別。如果可以選，我顯然寧願選一個被唐寧街控制的英國人的總督，也不會選一個被中南海控制的共產黨的省委書記。
從共和的觀念看，一個憲政國家不可能僅在中央一級是憲政的，而在地方是集權的。憑一個全國範圍的單獨民意去支撐和壟斷整個政權的合法性基礎，也顯得又單薄又危險。單一的民意因素被無限放大，很容易就導向寡頭體制。一個較大人群的民意，也沒有足夠的正當性在一切地方事務中，去頂替和漠視一個較小人群的民意。因此地方選舉既是民主制度的題中之義，還具有一種特殊的憲政意義，就是在民主概念的內部形成一個民意的梯形，用複合的民意去制衡單一的民意，用地方自治去制衡中央集權。在地方與中央的關係中，民主與憲政的目標呈現出一種互動的關系。因為地方的民主化，就是國家的憲政化。
五、地方主義的三階段
地方主義在中國的崛起，比擬公司制度，我把它分為三階段。
第一是傳統體制下的「分公司」模式。分公司沒有法律上的人格，是中央的派出機構。分公司的人事被中樞控制，雖然有獨立支配的財政收入，但這個錢在名分上也是撥付和留用的。
第二個模式是實行某種放權帶來的地方的「子公司」化。在中國，市場體制使地方的分殊利益日益突出，加上財政分權方面的改革（如實行地方與中央之間的分稅制），地方在財政上就逐步走向人格化，這被稱為一種「財政聯邦主義」。地方作為獨立的利益集團，與其他地方之間開始了越來越明顯的競爭和博弈。地方政府的財政能力也會出現明顯的差異，財政責任的壓力使地方政府開始要求對本地區社會財富的剩餘索取權，以及要求一個可以討價還價的民主化的平臺。而那種在中央集權體制下強行要求地方出於全局考慮犧牲地區利益而不給補償的做法，最近這些年，也開始遭到了地方越來越強烈的反抗。
目前，地方的獨立財政和分殊利益都不同程度得到了中央政府的默認。但地方利益在政治上的正當性，卻沒有得到任何法律的肯定，甚至沒有得到民眾的價值觀的支撐。地方政府往往也缺乏有效的手段和制度渠道去公開伸張他們的利益。它們對某種地區利益的維護一旦不符合全國或中樞眼中的整體利益，就被簡單斥為「地方保護主義」。地方政府因為缺乏有效的制度手段，也必將尋求一些傷害性的、不正當的保護主義措施。同時，所謂中央還可以很方便的借用這個集權體制的意識形態，在政治上對地區分殊利益的正當性進行高壓的打壓和藐視。而一般中國人的價值預設，仍然會傾向於認為「中央政府」比「地方政府」更代表全國更廣泛的一般人群的利益，而且假設這種整體利益立場是唯一具有正當性的，必然高於個別地區人群的個別利益主張。但地方主義的價值預設恰好相反，並不認為存在一個唯一正當的利益表達中心，認為只有多元化的個別利益在博弈和妥協中產生的那個結果才是正當的。地方主義的原則和民主制度的原則是一樣的，就是認為「每一種利益都有自我伸張的權力（阿克頓）」。
2000年以後，地方的「子公司」化還在延續。中央開始逐步承認地方在財政上的某種獨立性。於是轉而在地方的政事中扮演一個「控股股東」的角色。但是在涉及政治問題、宗教問題、群體性事件或其他所謂敏感問題時，共產黨仍然保持著中央集權體制和共產黨意識形態政治的慣性，儘管很多時候效率已經明顯下降。
不過94年的所謂「分稅制」嚴格來說並不能稱為一種憲政意義上的分權。地方與中央在財政收入上的分配是比較清晰的，但財政支付上的責任劃分卻存在著相當的模糊性。世界銀行曾經指出，這是「發展中國家財政分權改革中一個常見的本末倒置現象」。因為理論上應當由事權來決定財權，必須先確定地方的支付責任，才可能討論對稅收收入的分配方案。但是「因為支出責任的劃分更多地涉及到政治方面的問題」，這些問題會使行政性的財政分權向著政治性的地方自治或聯邦化轉變，這是一些像中國這樣的轉型國家感到無法承受的。所以長期以來，中國的「子公司」化一直停滯在財政收入明確分開、但財政支出和相應的政府許可權劃分卻非常含混的狀態。
如果地方的「子公司」地位最終得到確立，第三階段就不再是中央對地方的「控股」，而是地方對中樞的參股。我可以稱之為地方的「法人股東」模式。這一階段將和中國全面的民主化進程相一致。誰推動誰不好說。但地方的法人股東化，就是中國的憲政民主化。
六、中央集權的衰落：以奧運債券為例
目前，共產黨的中央集權體制在技術上的逐漸衰落和沉重壓力，因為被它在政治上的貌似強大所掩蓋，往往沒有引起足夠重視。和清末一樣，它知道扶持地方主義的崛起是政治上唯一的出路，就像扶持個人的財產權是經濟上的唯一出路一樣。但又對這種崛起充滿了恐懼。因為它對地方主義的管理能力正在急速下降。
2003年，北京市政府曾經預備發行「奧運債券」，來籌集場館建設和市政改造的資金。但被中央政府否決了。以這件事為例，就會發現政府產權的模糊性也和企業產權的模糊一樣，會嚴重影響政府的能力和公共資源配置的後果。我們知道一個分公司即便實行獨立核算，也是不能發行債券的，因為它沒有獨立的法人財產權，即沒有償債能力。這個能力指的是法律上的法人資格，和事實上的資金佔有無關。那麼如果地方政府發行地方債券，它有沒有償債的能力呢？
目前的分稅制和聯邦主義的財政分權之間差別還很大，地方政府對稅收只擁有一種管理和使用的權力（並在上解和返還等補充制度下受到重大限制），並不是一種獨立的財產權。所以地方只能將這個收入用於預算支出，不能以地方稅收作擔保發行地方政府債券。有沒有發債權是衡量財政聯邦化的一個關鍵。如果產權被認為在中央政府，發債就必須得到中央政府的背書許可。而中央政府一旦背書就負有連帶的清償責任。這就是中國為什麼直到今天，仍然禁止地方政府發行債券的根本原因。對中央來講，一切公共資源的財產權主體的身份，就意味著一切公共債務的最終債務人的代價。
在單一的中央財政下，有一個形象的比喻：一個面積廣大的花圃，中央政府就像花圃中心的噴泉，不管它如何均勻的轉動，受益最大的始終是噴泉周圍的那一塊地，越離權力中樞遠的地方受益就越少。同時這也養成了接近權力中樞的周圍地區對中央財政的依附性。加上行政系統內部因為體制的不透明，政府之間也存在著嚴重的資訊不對稱，中央財政的職權越大，財政的效率反而越差，地方對中央財政的敲詐也越厲害。今天這個中央在技術上害怕地方，勝過了地方在政治上害怕中央。
中央集權本質上是一種「計畫政治」。地方政府沒有公法上的財產權主體身份，政府與政府之間的經濟行為就只能在相當程度上遵循「計畫調配」的模式。因為獨立人格的缺失，政府與政府之間找不到第二種合作的方式。中央權力憑藉「總公司」的主體資格和意識形態的政治威望，通過強制性的財政轉移支付，將公共資源在地方之間及地方和自己之間進行調動和協調，用這種方式去全面的代替市場化的博弈。如果承認現代政府在政治職能之外越來越多的負有經濟功能，我們就不得不承認這種中央與地方政府之間產權不清晰的、單一制的、非契約化的行為方式，將越來越不削弱政府對付市場壓力的能力，尤其是在對付因市場因素造成的各種社會衝突的壓力時。
儘管專制主義的政治可以有效的完成市場所不能完成的很多事情。但「一個通過權威而非市場」的政治制度，在某些方面註定是臃腫和笨拙的。以「奧運債券」為例，一個強大的地方政府完全有能力在區域之內實現資本籌集，只需以一部分地稅或土地收入為擔保，就可以為長期地方債券的發行提供足夠的吸引力。在20世紀20年代中國的聯省自治運動中，各省便以地方稅收為擔保，曾經多次成功的發行過地方政府債券。有了地方共和體的獨立人格，再配合中央的契約化的權威和統一的協調能力，這種聯邦主義的雙重公法人格，就將比單一主權主體下的垂直管理具有更大的資源整合優勢，在既定的條件下也具有更強的「國家能力」。但在中央集權體制下，對地方債務的擔保責任會給中央政府構成極大的風險。一個不能實現「資訊充分披露」的非民主制度，既不能給地方一個盼望已久的名分，同時也不能給中央政府支持地方發行市政債券帶來足夠的信心。因此中央政府對這一計畫的否決可以想像。最終如政治學者林德布洛姆所說，在許多只需要一根手指的地方，「卻總是會出現一根大而無當的拇指」。這也說明一種非民主化的中央集權制度，不但會構成政府與人民之間的猜忌，而且也將構成中央政府與地方政府之間的猜忌和防範，從而削弱國家的能力。
這個例子打破了一種中央集權通常會比地方主義或聯邦主義更有效率的誤解。在地方自治下連北洋軍閥都可以輕易做到的事（譬如發行地方政府的債券），在一個號稱強大的中央集權體制下卻無法辦到。今天的中國，一個曾經以「集中力量辦大事」而自傲的體制，已經走上了一條「集中風險辦大事」的不歸路。如果不向著地方自治的民主化轉型，就象一個傳統的四世同堂家庭一樣突然一天就會四分五裂。在一種地方主義紛紛崛起的格局下，一個專制主義的中央，將比地方更容易成為一種不民主的政治制度的受害者和犧牲品。
我的結論是，中央集權制在每一天的崩潰，將會比中共政治局在某一天的崩潰來得更快。力量就來自那並不遙遠的「地方」。
2006年2月訪澳期間，在悉尼研究中心和蒙那什（Monash）大學作同題演講。
注釋：
見胡春惠《明初的地方主義與聯省自治》，P27，中國社會科學出版社2001年5月。
參考胡春惠《明初的地方主義與聯省自治》，第一章《清末地方主義的興起》，第四節《清庭的反制措施——中央集權》和第五節《地方的反中央集權活動》。
鍾群《比較憲政史研究》，P95，貴州人民出版社2003年。
清末戊戌維新派普遍主張自地方自治，在中國史上第一次對這種易地為官的外來政權特徵進行了闡示和抨擊。如譚嗣同批評在易地為官制下，異地赴任的地方官在所轄之地往往「視民如驛卒」，而民則「視官如路人」。見《譚嗣同全集》（下），中華書局1981年版，第439。梁啟超則斥道：「以數千裏外渺不相屬之人，而代人理其飲食、訟獄之事，雖不世出人才，其所能得者幾何矣」。見粱啟超：《戊戌政變記》，中華書局1954年版，第133頁。更早在1898年初，黃遵憲回國代理湖南按察使，在湖南襄助推行新政，他在發表演講時將朝廷任命的地方官稱之為「宴會之生客，逆旅之過客」。並稱這種官僚制度是「舉吾身家性命田園廬墓」，「委之於二三官長之手，曰是則是，曰非即非。而此二三官長者，又委之幕友書吏家丁差役之手而臥治焉，而畫諾生嘯焉」。見《湘報》，中華書局1965影印本，第五號。
甚至在中共十六大上，地方在財權上的分立開始更進了一步。十六大政治報告提出了中央與地方在國有資產產權上的分立。地方政府在公法上的獨立主體地位越來越明顯。這使得其和中央在政府職能和財政責任上的劃分開始成為一個亟待解決的問題。但這一問題的解決必須放在憲政主義的思路甚至聯邦主義的框架下，方有可能。
RoyBahl《財政分權制的實施原則》，世界銀行網站//www.worldbank.org.cn/
同上。
王怡《「奧運債券」與財政聯邦化》，首發《議報》，見憲政論衡網站。
查理斯•林德布洛姆《政治與市場：世界的政治－經濟制度》，上海三聯1995年。
──《觀察》首發(//www.dajiyuan.com)