何清漣:中國大陸外資政策正面臨重大變化
【大紀元11月13日訊】2006年10月，中國大陸調整有關外資的政策陸續出爐，其中作為標誌性的事件有二：一是國務院正式對外公佈，內外資企業所得稅合併議案已於10月8日通過，明年三月「兩會」期間有望表決通過《企業所得稅法》；二是官方研究機構就中國今後的外資政策取向發表報告稱，未來中國的外資政策將逐步向中性外資政策轉變。所謂「中性」，即指取消對外資的各種優惠政策。
這種政策的轉向，標識外資在中國賺取高額利潤的黃金時期行將結束，儘管在過去20多年裡，只有大約三分之一的外資在中國這塊土地上實現了它們的淘金夢，但黃金夢仍然刺激著外資前赴後繼。
中國經濟環境已經發生重大變化
隨著中國外資政策逐漸收緊，外商對華投資下降。近日公佈的統計數字印證了這一點：今年前9個月外商對華實際投資同比下降了1.52％。
但這一結果是中國政府意料中事。因為這是去年以來，中國逐步收緊外資政策的必然結果。中國的外資政策發生轉變，緣於中國國內經濟環境的重大變化。
第一是中國不再存在資金飢渴。據央行公佈的最新數據顯示，截至今年9月底，中國外匯儲備餘額已升至9,879億美元，直逼1萬億美元大關，位列世界第一。
巨額外匯儲備，意味中國不再存在資金飢渴。過去的政策規定，凡是外資就能得到所得稅減半以及「三免兩減」等優惠政策，目的是為了多引進資金。現在資金既然已經不是中國經濟發展的主要瓶頸，因此，外資政策應該改為以吸引對中國經濟發展至關重要的高新技術為主要目的。
第二個因素是國內資源約束日益嚴峻。長期外向型的經濟政策，使中國國內的資源配置向對外經濟集中，包括能源、礦產資源、土地、廉價勞動力、政策等在內的眾多資源，都在向對外經濟部門傾斜。由於勞動力過於廉價，環保約束幾乎等於沒有，中國在付出了資源、環境、能源等高昂代價的同時，獲得的社會福利卻並未同比增加，國內市場始終處於需求不足狀態，所謂「可持續發展」成了一個遙不可及的夢。
這兩個因素決定中國必須調整外資政策。
外資政策發生了哪些變化？
目前中國調整外資政策，主要依據兩個標準：一是看相關領域的外資政策是否與當前中國的經濟利益相衝突；二是看現有的開放度是否會引發經濟安全問題－－只不過何謂「經濟安全」，在中國已經是個眾說紛紜的問題。儘管中國國家有關部委制定過標準，並公佈了禁止外商投資涉足的領域，但實際上，即使在一些未涉及經濟安全的行業與領域，外資的收購也被以有害國家經濟安全為理由而告擱淺。
目前，已經明確將要調整的外資政策有兩大類：
（一）兩稅合併
所謂「兩稅合併」，指中國對國內企業與外資企業將實行統一的稅收標準。過去在中國對這兩類企業實行的是兩套稅收制度，內資負擔重，外資負擔輕。根據中國公佈的數據，內資企業實際所得稅稅負約25％，而外資企業實際所得稅稅負僅12％左右，兩者實際稅負相差13個百分點。對外資的這種稅收優惠曾是中國吸引綠地投資的主要原因。但近三年以來，隨著外商投資總量的升高，一種對外資的不利看法逐漸升溫：中國外資已經達到飽和狀態，而內資因稅收太重，在與外資的競爭中處於不利境地。於是，要求內外資企業稅收合併的呼聲越來越高，最後主張兩稅合併的國稅總局、財政部及國家發改委獲勝，這才有了本文開頭所言的外資政策的調整與改變。從目前的進程來看，「兩稅合併」議案明年3月將提交給全國人大通過，最遲將於2008年實施。
「兩稅合併」後的稅率，財政部已經預告了一個25％的比例。財政部財政科學研究所已經完成對內外資企業所得稅合併到25％－28％對財政收入影響的估算。為了安撫地方政府，「兩稅合併」在執行時間與地域上，不會「一刀切」，時間上會有一至兩年的過渡期；地域上會給西部地區保留一定的寬鬆尺度。
「兩稅合併」對外資企業影響甚大。在所得稅方面，因為外資企業享有很多所得稅優惠政策，政策規定「兩免三減半」後，地方政府往往又實行先征後退，許多外商投資企業，尤其是港台資本，過去在中國的贏利基本上依靠稅收優惠與出口退稅政策，這類企業在新的稅收政策實行之後，許多可能會從中國撤出。而大的跨國公司情形可能會有不同，因為中國只是跨國公司的生產基地或者子公司所在地，它們將產品銷售給境外母公司，可以通過定價來轉移，將利潤轉移到稅負偏低的國家，以此規避損失。還有一些以中國為市場的跨國公司，其產品全部供應中國市場，這類企業只能咬牙堅持，直到無利可圖。
至於所謂內資企業兩稅合併最大的受益者之說，其實不過是種說法而已。因為內資企業並未因此減少稅負，如果要說受益也是間接受益，比如內資企業的產品相對於外資同類產品，可能原來質量相對差，但價格卻接近－－因為外資產品稅負偏低，可以將價格定得偏低，提高市場佔有率，而現在因稅負相同，中國產品可以用低價策略佔領部分市場。
最大的受益者其實是中國政府，將因此增加不少稅收。
（二）外資併購政策
發生重大政策變化的還有外資併購政策。前兩年外資併購曾經是中國商務部鼓勵的外商投資方式。以2004年的數據為例，2004年以併購方式進入中國的外資約占當年外商直接投資（FDI）的10%左右。近一兩年來，外資對中國企業併購的步伐有所加快，引起關注的有這麼一些著名的併購案例，如凱雷收購徐工機械、拉法基控股四川雙馬、新橋投資入股深發展、美國AB公司入股青島啤酒、阿賽洛謀求入股萊鋼股份等。這些併購有的成功，有的未成功。未成功的理由主要是輿論認為，一些企業有關中國國家經濟安全（事實上是否有關並不重要）。持續三年的輿論造勢以後，有關國家經濟安全的行業與企業名單已經大大擴展。
在中國資金飢渴已得到緩解，國內民族主義情緒高漲的情況下，外資併購的門縫越來越窄。2006年8月8日頒布、9月8日生效的《關於外國投資者併購境內企業的規定》可說是中國外資併購政策調整的標誌性文件。除此之外，還有以下幾方面動向值得關註：
1、中國國務院正在醞釀成立一個類似於外國投資審查委員會的部際聯席會議，由發改委牽頭、商務部、財政部等參與的協調機構，將對包括裝備製造業在內的所有重大外資併購項目進行審查；
2、與此同時，在7大重點製造行業中，將設限限制外資絕對控股或相對控股，包括：核電設備製造、發電設備、輸變電設備、造船、齒輪、石化通用設備製造和鋼鐵領域。據說還將列出囊括20－40家重點企業的名單，以國務院文件的形式直接點名保護。如何界定重點企業？則主要通過其市場佔有率、資產規模、生產規模、銷售收入等指標來衡量。
負責引進外資的商務部歷來主張保持對外資的優惠政策，但今年卻一反以前的態度， 發佈了《中國產業外資控制報告》，檢討數年來吸引外資投入中國的成效。報告的基調傾向於認為中國產業已為外資控制，充滿經濟安全的憂慮。
未來如何把握外資併購政策？中國輿論普遍認為應該設兩道「紅線」：一條看外資是否擾亂經濟秩序，第二要看是否威脅產業安全。在這兩條線以內的外資併購，可能都屬於「防範」的對象；而有助於產業結構調整、經濟增長方式轉變的外資，將會受到鼓勵。
誰在影響外資政策？
在問誰在影響外資政策之前，其實最應該問的是「誰在關注產業安全」？
一份由國務院研究發展中心發佈、被廣泛引用為中國產業安全受到威脅的證據的報告指出，在中國已開放的產業中，排名前5位的企業幾乎都由外資控制：中國28個主要產業中，外資在21個產業中擁有多數資產控制權。比如玻璃行業，該行業中最大的5家企業已全部合資；佔全國產量80％以上的最大的5家電梯生產廠家，已經由外商控股；18家國家級定點家電企業中，11家與外商合資；化妝品行業被150家外資企業控制著；20％的醫藥行業在外資手中；汽車行業銷售額的90％來自國外品牌，等等。
上述產業本來並不列在有關「國家經濟安全」的戰略性行業的名單之上，中國當局本來也不認為這些產業與「經濟安全」有關。可以說，上述產業涉及國家經濟安全是最近兩年被炒作出來的話題。那麼，是誰在關注這些企業的經濟安全？
與上述產業有關的只有兩類組織或人群，一類是與上述產業有競爭關係的同類中國企業；另一類是消費者。從消費者的利益來說，中國消費者購買外資企業的商品與服務，遠比購買中國本土企業所獲得的質量要高。而且在那些不受外資控制、「經濟安全」沒有受到威脅的行業，如電信、石油能源、金融系統，人們不得不忍受這些企業的壟斷定價與劣質服務。而且這些國有經濟寡頭對公眾利益的掠奪，從下列事實可證：中國政府在今年十六大召開期間為了加強中央集權，打擊強勢部委，以新華社名義於 10月4日發佈文章，要「採取措施抑制和防範『特殊利益集團』衍生」，向公眾承認了這些國有經濟寡頭損害公眾利益，破壞社會和諧。
可以說，將外資進入普通工業當作涉及國家經濟安全來炒作的，只有與這些外資有競爭關係的國內企業，而上述行業的大頭則全是國家企業，非民營企業。
不可以小看這些「特殊利益集團」影響國家政策乃至法律的能力。為了保持它們的壟斷地位，這些年來，這些特殊利益集團利用各種方式，包括收買學者們打著保護民族工業的旗號為其呼籲，這才有了今年外資政策的方向性調整。實際上，與其說是為了保護中國的國家經濟安全，還不如說是為了保護這些特殊利益集團的壟斷利益。如果說這些例子還不夠明白，那麼中國正準備針對外國大型連鎖商業機構如沃爾瑪、家樂福等的在華擴張推出限制性規定，則完全可以證明與經濟安全無關。因為這些外資大型連鎖商業機構的經營除了與民生有關之外，根本不涉及所謂國家經濟安全。
中國的企業也學乖了，學會利用民族主義情緒維護自身利益。很多行業協會現在紛紛介入有關外資併購的爭議中來，例如中國軸承工業協會就公開反對德國捨弗勒集團與洛陽軸承集團初步達成的收購協議；中國水泥協會也要求政府對交易規模超過1億美元的外資收購國內水泥企業事件進行審查，等等。
如果國內企業要求保護是為了贏得時間，改善本身素質，提高商品及其服務質量，那倒也無可厚非。但如果將外資擠出的目的不在此而在於保護壟斷利益，消費者根本無法享受「涓滴效益」，這種保護主義高張的民族主義旗幟就蒙上了可疑的陰影。
中國人變身外資的路被堵絕
外資政策變化的第三個標誌是堵絕了中國人變身外資以贏得優惠之途。
在中國的外資當中，有三分之一是假外資，即中國人將錢轉至海外，再以外國公司的名義註冊而回流中國的資本。根據中國的總結，假外資主要有三種類型：第一種是在港澳及國外有實體經營的中資企業，出於發展戰略的需要，回到國內來創辦外商投資企業；第二種是出於海外融資的目的，通過註冊海外空殼公司及返程收購，以紅籌形式上市的原內資企業；第三種是純粹出於政策性尋租的目的，到境外尤其是離岸金融中心註冊空殼企業，然後將自己變身為外企的原內資企業。
據估計，第三種形式的假外資目前在中國已非常普遍，時至今日，不僅實行單一低稅制的香港成為內資企業註冊殼公司的寶地，維爾京、開曼、薩摩亞已分別成長為中國FDI第2、第7和第9大來源地（根據中國商務部的統計）。至於全部的FDI中假外資的比重到底有多高，世界銀行早在1992年就估計該比重已經達到25％；而許多專家學者則估計，到目前為止假外資的比重應該已超逾33％。
中國當局2006年8月推出的《關於外國投資者併購境內企業的規定》引入了「實際控制」原則。第十一條、第十五條要求當事人向審批機關披露其管理關係及實際控制人，對於境內主體實際控制的併購行為均報送商務部審批。根據第九條規定，對於境內主體以其控制境外公司名義併購境內企業的，所設立的外商投資企業原則上不享受優惠待遇。此外，第五十八條規定，境內公司的自然人股東改變國籍的，不改變該公司的企業性質。
上述規定使得「假外資」的套利預期落空。這一變更倒是很符合中國政府一向視海外華人為本國子民的政治原則。(//www.dajiyuan.com)