【大紀元8月23日訊】眾望所歸NGO

　　 曾經有媒體將過去的2004年，成為“中國NGO元年”，確實在此之前，這個概念對於普通中國老百姓來說還是非常陌生的，大家對於對於民間組織的理解主要停留在婦聯、文聯、青聯。。。。一類“群眾團體”的層面。“群眾”在大陸的語境下和“黨的領導”是穩妥的對應搭配，而“非政府組織”則是一個頗為敏感的詞語，可以引起一些使人警覺的聯想，更很少有人會標榜自己是“非政府”，還要“組織”起來。

　　 而今天的中國，NGO已經成為了繼WTO之後最時髦的概念之一。相近的概念還有很多，比如第三部門、非營利性組織（NPO）、志願組織、公益組織等，但它們共同的基本特徵就是非強制性和非營利性。確切的說NGO是由抱持相同或相近志向的志願者組成的、具有穩定的組織形式和固定的成員－領導結構的、超出於政府機構和私人企業之外而獨立運作且發揮特定的社會功能的、不以營利為目的，而關注於公眾公益事業的民間團體，是有別於政府與企業以外的社會組織。也有一種更狹義的定義，是用NGO專指致力於發展的組織，而一般性慈善組織和醫院等機構則被當作非營利組織。

　　 這種時髦最初是從學界開始的，顯示一些西方著作被逐漸翻譯引入中國，大約從上世紀90年代開始，很多身處社會學、法學、管理學、行政學、經濟學等不同學科領域的學者，不約而同的把視線投向了NGO；而到本世紀初圍繞NGO為題的學術論文和著作成幾何級數增加；在一些如北大、清華的著名高校都紛紛成立“NGO研究中心”一類的機構。

　　 在筆者看來，這種“熱”和學界對於中國前途的憂患和焦慮是分不開的，對於中國的未來主要有兩種觀點曾經爭執得非常劇烈，一種從自由主義的角度要限制政府的權利，實現“小政府大社會”；另一種則從權威主義的角度強調政府的責任，既然承擔這麼大的責任，當然也就需要強勢的“大政府”；自由主義批評權威主義政府壟斷一切資源必然導致專制和低效，權威主義批評自由主義，中國老百姓是一盤散沙，政府放開了怎麼的了？因為社會科學不能隨便做全面試驗，誰都可以找到對自己有利的論據作為參照，所以爭執的雙方，誰也說服不了誰。

　　 而隨著在市場和國家之間公民社會、民間社會、第三部門的概念被引進，如同幾何基本原理三角形是最穩定的結構，至少在理論層面，權威主義和自由主義的鴻溝在被逐漸消解，在促進民間組織的發育上，無論是“左”還是有“右”，“保守”還是“自由”的學者都持認同的態度，在社會治理的層面上政府責任和民間成長達到了無縫對接。從某種意義上，可以講NGO成為了權威主義思潮和自由主義思潮的契合點，也是醫治“市場失靈”和“政府失靈”的突破口。

　　 發達國家NGO組織的成熟程度，更是給我們帶來很大鼓舞，以美國為例，各類NGO組織一年的運作資金相當於國內生產總值的百分之七、八，加上把這些組織中志願者的無償貢獻折算成金錢就更高了，有人估計中國目前的的國內生產總值已超過一萬億美元；假設從比重上中國的NGO組織能達到美國的水平，它便可一年為社會提供價值一千億美元的服務，比我們政府的整個社會的福利性開支，轉移性支付和社會保障開支規模還要大，誠能如此，我們面臨的很多社會問題就可以順利解決了。

　　 這種良好的理論和輿論環境，也促使NGO這一定位很快就得到了廣泛的社會認同，所以眼下不僅一些民間自發產生的社會組織，自豪地把自己稱作“草根NGO”，筆者看到就連青基會、扶貧基金會這些有強大政府背景的組織在各種場合也標榜自己是“本土NGO”。

春江水暖催熟NGO

　　 根據一些學者的研究和記者的調研，可以不過分地說，NGO在中國的發展是社會全面進步的產物，學界有很多論述，但歸納後這主要集中表現在以下幾個方面。

　　 首先是“總體性社會”(total society)的瓦解，使個人有了自由選擇的權利。

　　 根據孫立平、路風、李漢林、華爾德等在上世紀90年代研究，提出了圍繞這個命題的一系列問題，主要指新中國成立後，政府為了動員一切資源，實現軍事、工業趕超目標的國防優先和重工業優先的戰略，並為了確保這一戰略的實現，對社會生活實行了全面干預與控制。尤其將1949～1978年的中國稱為總體性社會。它的主要特徵是國家掌握了社會中絕大部份資源的控制和配置權，單位制度使黨軍政機關、工廠、商店、學校、科研機構、醫院、社會團體和宗教團體，以至是農村社隊和城市居民委員會等在其他社會中性質迥異的組織，成為同一序列化體系的組成部份，且使這些組織具有同構性和同質性：具有同樣的內部職能機構設置，遵循同樣的運作規則。同時，單位制度又使每一個人最終隸屬，並且只能隸屬於一個單位。在單位制度下，國家通過壟斷和控制一切資源、利益、信息和發展機會控制每一個單位，進而實現對社會的整合和控制；而單位又通過對自己所控制資源、利益、信息和發展機會的壟斷，控制每一個人。而個人要想獲得最基本的生存條件，就必須，也只能通過國家的制度性安排，即單位制度、戶籍制度和身份制度來獲取。這種與計劃體制相應的社會結構和社會組織制度使得改革開放前的中國具有明顯的“極強國家、極弱社會”特徵。

　　 改革開放以後，這樣的體制在悄然瓦解，農村和城市先後產生了大量游離於傳統單位組織體系之外的多元利益主體，在民間有了自由流動資源和自由活動空間，特別是相對自由的個人身份。再加上當人們擁有閒暇時間和經濟保障，如同馬斯洛的需求層次理論，便開始追求自我價值的實現，一些熱心公民尤其是具有“理念人”色彩的知識份子，不追求進入政府，但同樣希望為國家和社會做些甚麼？這為NGO組織的發展提供了人力資源保障。

　　 其次是政府職能轉變和執政理念轉變給民間社會發展提供了空間。

　　 作為一結社起家的革命黨，內心深處往往有對結社有一種隱藏的警惕和恐懼，這導致對於民間組織的強烈排斥。如孫立平先生指出“國家不但壟斷著絕大部份既有的資源，而且在新的資源出現後，也總是利用國家的強制性權力，將其置於自己的直接控制之下；對於任何潛在的控制稀缺資源的競爭對手，也是利用政治或行政的力量加以摧毀”。在這種思路的指導下，中國政府長期扮演著“全能政府”的角色。它突出表現為政府對整個社會的大包大攬，不僅在經濟領域，國家實行高度集中的計劃經濟，各種生產任務都由國家下達指令性計劃進行控制；在社會領域，也推行行政壟斷，政府辦科技、辦教育、辦衛生、辦文化、辦體育等，以強大的吸納能力抑制了民間社會組織的發育需要的陽光和養料。隨著經濟體制改革的深入也帶動政府機構改革的推進。在加強執政能力建設的同時，開始了執政方式的轉變：表現在政府由微觀管理轉向宏觀管理；由控制轉向引導；由強調“管”轉向強調服務；有依靠命令轉向推動立法依賴法制；最重要的是多年來“全能政府”的弊端已經充分展示，經過多年信息開放帶來的傳播啟蒙，“有限政府”的理念已經深入人心，這鎖定了政府職能轉變的方向。這就像曾經在經濟領域的“官退民進”，在社會事務領域也開始權力下放，一些政府無力承擔的領域轉而“社會事務社會辦”，這為非政府組織的生存與發展提供了的空間。

　　 吳忠澤先生的研究認為，1993年政府進行機構改革，就直接導致了中國社會團體的一輪快速增長。“1993年到1995年，由於受當時宏觀環境過熱氣氛的影響，社會團體發展又出現了膨脹。在這個時期，全國每年大約新增社會團體3萬個。到1995年底，全國各類社會團體已達20萬個”。

　　 第三，全球化對中國NGO組織的成長產生推動作用。

　　 全球化是一個見仁見智的概念，談到它人們常常把它形容為“雙刃劍”，尤其是發展中國家更往往是對全球化懷有保留態度。但誰也不能否認的是：全球化使得世界各國間的影響、合作、互動愈益加強，一些具有普世性的價值觀的東西逐漸普及和推廣，並成為全球通行的共識。比如在經濟領域中國加入WTO 後，原先由政府進行的招商引資活動、對企業生產經營的直接管理，可能被視為非市場化行政干預，不利於自由競爭；而國際上商會、行業協會甚至行業無國界組織在維護成員利益，制定標準方面有重要作用，和這些機構組織打交道，以政府出面就很不得體。因此為了“與國際接軌”，就需要發展獨立於政府之外的商會、行業協會來接替以往政府的某些職能，這是符合中國國家利益的，比如溫州的商會在海外維權方面就扮演了積極的角色。

　　 而在社會工作領域，隨著國際合作與交流的增多，國人對非政府組織及非政府組織在解決社會問題中的作用的認識也會相應提高，而我們面臨的比如愛滋病的傳播、環境惡化、文化多樣性保護等一些全球性問題，也有賴於中國NGO組織和國際NGO組織的通力合作。國外NGO對中國的直接援助大量增加，這不僅幫助中國非政府組織獲取資源，更重要的是使得一些類似“參與”、“共享”、“能力增長”的先進理念得以傳播。

　　 最後，社會的需求為NGO組織存在發展提供合理性 。

　　 中國在改革開放以後，社會經濟飛速發展，人民生活水平不斷提高，但與此同時，也不可避免地產生一些新的社會問題，也把一些長期存在但被掩蓋的問題推向公眾的視野。比如失業、貧苦、家庭暴力、發展不均衡、文化遺產保護、增進社會融合等方面豐富多樣的問題，人們在尋求解決這些社會問題的過程中，發現政府往往無法照顧複雜的差異性，而政府機構的膨脹會進一步增加社會的負擔；市場往往忽略無法營利的項目。因此市場和政府都有其自身的局限。因此，需要有一種組織的創新來填補空白。 國際經驗表明，例如，NGO組織具有善於創新、運作靈活的優勢；具有與基層聯繫密切、適應基層實際情況的優勢；具有運作成本低、效率高的優勢等等。比如在扶貧方面，國內NGO組織的項目管理成本基本都控制在10％以內，而政府的項目在資金使用效率、項目監管水平上則遠遠達不到這個水平，由於政府的官僚化傾向，“有錢吃飯，沒錢辦事”的狀況非常嚴重。而且公益資金往往被層層截留，不少地方政府系統的扶貧辦主任，成為了繼法院院長、交通局局長之後的又一個腐敗高發人群，比如發生在長嶺縣海青鄉海青村的扶貧款醜聞就很具有代表性，根據媒體披露，2004年4月，國家給該村20名貧困農民每人撥下5000元的黃牛專項扶貧款，可最後發到每人手裡變成了50元錢，發錢的時候，鄉村幹部還嚴厲地吩咐說：“上面有人問到這筆錢，就說給了5000。”因為沒有行政上的權威，所以NGO組織發生這樣一手遮天的情況比較少，這些優勢使非政府組織尤其在滿足弱勢群體、少數群體的需求、解決多樣化社會問題方面具有政府與市場不可替代的作用，而社會也對NGO組織在推進和諧社會中扮演更積極的角色有很多的期待。中國公眾由過去只被政府一個權威領導，轉向自己發揚創新精神、解決社會矛盾，這種志願精神的復甦，也使得中國公民的道德風尚和精神面貌煥然一新。

　　 而以上幾點相輔相成，相互促進造就了中國本土NGO組織發展不可阻擋之勢。

NGO發展困境 ——“黑戶”NGO與GONGO之辨

　　 儘管宏觀環境取得了很大改善，但在實際運作中民間非政府組織依然會遇到許多體制性障礙，這常常是他們坐在一起是抱怨的主題。其中最主要的抱怨就是“註冊難”，當前的政策規定，社團註冊必須在廣義政府系統的事業單位掛靠，而被掛靠單位既不能從社團中提取利益，又必須為社團的任何問題負責任，如果社團的工作觸怒了政府，弄不好掛靠單位的領導就會影響烏紗帽，所以雖然《憲法》第三十五條規定，結社自由是公民的一種政治權利。但實際上這項權利必須在政府的允許下才能落實。這造成中國大量致力於社會公正、維護人權、公正政策研究等方面的非營利組織，無法按照其宗旨註冊為正式社團。結果出現兩種情況，一種是被迫到工商局按照企業來註冊，比如天則經濟研究所，走過十餘年曆程已經是著名的非營利組織，可是2005年卻在重新登記時，被迫變成了企業，還有許志永博士辦的陽光憲道主要從事公民維權方面的工作，也是以企業形式註冊。這樣的例子還有很多；還有一種是記者接觸過不少NGO組織索性從此成為“黑戶”，其工作人員的名片上印著基金會、聯合會的頭銜，但是在中國大陸不登記、不註冊，自行其事地開展工作。

　　 究其原因，這是一些人的觀念問題，往往容易從NGO組織聯想到國外的壓力集團、反政府組織，特別是東歐和前蘇聯巨變和NGO大鬧西雅圖世貿會、世行年會等被渲染的報導，使他們擔心NGOs壯大後可能會削弱政府的權威而心存疑慮，所以有一種傾向是努力想把NGO組織吸納到行政系統的控制之下，所以使得中國大陸NGO組織發展往往有行政計劃色彩。很多人都注意到我國的NGO組織半壁江山都集中在環保領域,可前一段時間，有“太湖衛士”之稱的吳立紅就遇到了一件讓他哭笑不得的事情，他在江蘇宜興市可謂人所皆知，當地政府的幹部都說，你這麼熱情乾脆成立個協會算了。結果他到民政局一打聽，被告之當地已經有了一個環保協會，所以只能參加那個協會，不能再成立新的環保組織，對此吳立紅想不通，覺得“那些都是沒甚麼活動能力的老幹部，我為甚麼要加入他們？”其實在他身上的遭遇絕不是各例，早在1998年頒布實施修訂的《社會團體登記管理條例》後，民政部門就曾在全國範圍內開展了社會團體清理整頓工作，特別是“合併了一批宗旨、業務範圍相同相似的社會團體。”所以目前中國被註冊的社團，也成為了像股票上市企業指標一樣的“殼資源”。

　　 另一個被抱怨的主要問題就是“融資難”，一些有較強政府背景而被稱作“GONGO”（government organized NGO）的組織佔有了大量的資源,甚至在有的時候，比如賑災中，政府直接取代民間組織，通過政治動員成為募集善款的主渠道。更為嚴重的是在一些地方，某些組織打著政府旗號進行募捐，或者政府直接出面向企業和個人募集捐款，因為其掌握的權力，往往有嚴重的攤派性質，違背了公益事業的志願精神。這類募捐，往往捐款目地不符合雪中送炭的原則，往往並非用於緊要的公益項目，比如為城運會募捐、為某文化節募捐，捐款使用也極不透明。其後果是造成社會的捐款冷漠，給健康的民間NGO組織發展帶來困難。

　　 造成“融資難”的另一個原因就是在免稅政策上的不公平，通常政府扶植非營利部門可以採取兩種方式。一是直接的方式：即政府撥出部份稅收收入用於資助非營利組織。一是間接的方式：即向非營利事業捐款的個人和公司提供減免稅的待遇，並給非營利組織的收入免稅待遇，這實質上是將本應由政府收取的稅款用來資助非營利組織。而在中國前一種方式很少，而後一種方式只適用於少數幾個有政府背景的基金會，其他NGO組織無論其項目多麼符合公共利益，也無法享受免稅待遇，這造成了捐助者二次納稅的困境，於是NGO組織之間就沒有了公平競爭的平台。

　　 比如在今年兩會期間有“亞洲鑽頭大王”之稱的中國飛達集團董事長朱國平宣佈，將拿五十萬元資金用於資助鎮江市的特困黨員。拋開這個項目本身的立意不說，有一點引起了不少質疑，該項目全部資金都交給鎮江市委組織部，由組織部負責發放，因此人們有理由懷疑他的捐助有政治目地、動機不純。對此朱國平表示很委屈，他告訴記者他也曾經想成立一個幫困基金獨立發放，但一是註冊很困難，二是無法享受免稅待遇，這部份捐款屬於企業的純利，稅率很高，實在沒有辦法，只好交給組織部，反正沒有人會去向組織部收稅。

　　 當然也有一種考慮，認為目前中國的偷逃稅情況十分嚴重，稅法設計和會計制度又存在大量漏洞，稅務部門自生腐敗也很嚴重，所以一旦為非營利組織減免稅開口子，一定會有人合謀搭政策便車，出現成千上萬個假非營利組織。但面對需要鼓勵更多的人投身於非營利事業的現實，我們畢竟不能因噎費食。在加強稅務建設的同時，要意識到即便在行政能力很強的西方發達國家，借非營利和慈善之名偷逃稅也依然是存在的。

　　 我們當前的政策如何調整，將在很大程度上決定中國NGO組織發展的未來，按照美國非營利組織和志願行為研究會前會長丹尼斯（Dennis R.Young）的研究，NGO組織和政府之間的關係主要有三種模式，一種是補余模式(supplementary model)，主要是由NGO組織負責政府無暇顧及的領域，為政府分憂補台， 中國當前應該講主要就是這種模式；第二種是衝突模式（adversarial model），就是由於關係不順，政府和NGO之間演化出對立情緒，這當然是我們不願意看到的；而他所談到的第三種合作模式（complementary model），在公共服務領域政府和非政府組織發揮各自的優勢，展開良性競爭，鼓勵公民積極參與政治生活，支持非政府組織發揮主動性，承擔更多的職能， 甚至政府主動把資源讓渡給NGO組織，以外包的形式讓NGO組織在傳統上由政府包攬的領域更高效的發揮作用。同時，政府向更加透明、法治、高效、務實的方向轉變，成為公民可信賴的公共機構。

　　 拉開視野關照眼前困境—— 第二波開放浪潮

　　 在我們一方面為遠景而激動，另一方面為今天中國NGO組織發展的現實困境感到焦灼時，不妨拉開歷史觀照的距離，很多問題會看得更清楚一些，筆者不由聯想到上世紀80年代的那一波開放浪潮。在一個生產一根鞋帶都要通過組織計劃安排；老百姓家裏養幾隻老母雞都被視為挖社會主義牆腳的年代，一個體制上高度封閉的政權，最初走向開放是從經濟領域開始的。

　　 非常有趣的是，可以說今天中國本土NGO組織所面臨的困難，和那時的民營企業成長中所遭遇的阻礙幾乎一模一樣：難於得到資金支持；在徵稅等政策上處於不平等地位；難於註冊，被迫掛靠“集體”或者“國家”，最後一點在多年以後釀成了很多企業在試圖“脫帽”時複雜的產權糾葛。但即使這樣中國的老百姓仍對那位在那個年代以極大政治勇氣，不顧姓社姓資的爭論，開啟開放閘門的領導人抱以崇高的敬意，對我們的國家沒有在歷史的十字路口走上北朝鮮那樣的道路報有慶幸和感激。如果把以非國有企業的成長發展為標誌的經濟開放，看作中國走向開放的第一波浪潮，那麼以NGO組織的成長為標誌的社會治理開放（政治開放），就是中國走向進一步開放的第二波浪潮。經濟開放已經為社會治理開放（政治開放）打下了基礎，時代潮流衝到了另一道閘門，歷史把這個永垂青史的機遇擺在新一代中國領導人面前。

　　 誠如俞可平先生所言，此時如能順應時代潮流，“以政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動去營造一種建立在信任與互利基礎上的社會協調網絡，它就能彌補國家和市場在調控和協調過程中的不足，並使公共利益最大化的社會管理過程得以實現。”

　　 讓我們可以充滿樂觀的是，儘管轉型中的中國社會，在還不能完全摒棄在轉型之前形成的已成習慣的行為方式和思維方式，官僚文化的傳統給一部份政府系統官員成熟的技巧，如何通過設置專業標準和保持神秘來抵制權力的消解，維持自身的威嚴。但是作為人類共同文化遺產的開放社會概念和準則已經深入人心，主流社會已經具有這樣的共識，不管“漸進”之路有多麼漫長，只有開放的社會才可能是公正的社會；只有開放的社會才可能是高效的社會；只有開放的社會才可能是真正和諧的社會，那個“萬山不許一溪奔”的社會已經不再是中國人民的選擇。

轉載自《選擇週刊》(//www.dajiyuan.com)

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