【大紀元2月4日訊】【編者說明】
第三章 「內部文件」與信息保密制度
一、中國的秘密文件制度
二、作為政治特權的「內部新聞」
三、中國的保密法律、法規
【註釋】
【編者說明】
本報告是作者受「中國人權」委託完成的研究報告，版權歸「中國人權」所有。本刊獲「中國人權」許可全文刊登，謹此致謝。本刊上一期刊登了「前言」和第1章，這期刊登第2章至第4章，其餘章節將於下期刊登。
第三章 「內部文件」與信息保密制度
在開始介紹本章內容之前，先得瞭解中國為甚麼需要建立「內部文件」制度，這一「內部文件」制度如何不同於其他國家政府的「內部文件」。中國除了政府、軍隊等必須使用大量保密文件之外，還有一種其實只是供中共黨內特權階層閱讀的信息，稱之為「內部文件」。本章分析的就是這類為特權階層提供信息的「內部文件」。
如前兩章所述，中國政府嚴格控制新聞並「按照黨的需要」為社會公眾提供的信息，尤其是政治經濟方面的信息，有許多其實是混雜了部份真相的謊言。但真正重要的有價值的信息往往被政府過濾了，這就導致公開資訊的嚴重匱乏，中國很多民眾不僅對國際事務的瞭解是不完全與不正確的，甚至對國內（包括就在自己居住的城市裡）發生的重要事件也要依靠外電報導才能知道，這就導致中國成為一個依靠「小道消息」來獲得可靠信息的國度，所有的中國人養成了對小道消息津津樂道的習慣，長期居住在中國的外國人也知道在中國「小道消息」比政府提供的公開信息更可靠。但為了讓國家機器正常運轉，必須讓政府官員這些「內部人」得到比較準確的消息，以掌握這個龐大國家的真實情況，於是中國政府建立了一套嚴格的「內部文件」（又稱「秘密文件」）制度與無所不包的信息保密法規，以彌補公開信息不足而引起的麻煩，於是許多重要的政治、經濟、社會、國際新聞，都被中國政府當作「國家機密」，以「內部文件」的形式提供給官員閱讀。
將新聞當作「國家機密」對民眾進行封鎖，是中國政府對民眾進行洗腦，灌輸官方意識形態，實行政治控制的主要手段之一。正如中國政府一再宣稱的：「我們維持政權，依靠的就是槍桿子與筆桿子」。「筆桿子」指的就是包括新聞傳媒、教育在內的文化管制。
一、中國的秘密文件制度
1. 類別
按政治功能與社會功能劃分，中國的秘密文件可分為三大類別：
A、正式文件
這是黨政軍領導機關發出，對下級單位有約束力的指示、規定、通知。其中最具權威性的是中共中央文件。
B、動態簡報
黨政軍領導職能部門發出，對上級匯報情況，對下級指導工作的簡報通訊。在新聞系統最有名的是中宣部的「月評」──《情況通報》，主要內容是公佈對違規媒體的違規事由及處罰決定，成為中宣部控制新聞媒體的一種動態管理方式，主要作用是提醒中國大陸各傳媒不得逾越宣傳紀律，起到阻嚇作用。用中國政府的行話來說，就是促使傳媒「自律」。
C、參考資料
級別稍高一點與規模稍大一點的新聞單位（黨報、政府報）發出。按照新聞紀律，媒體認為不利於黨與政府形象，影響社會安定團結、不便見之於公開報導的事件，如貪污腐敗、社會騷亂、包括一些涉及面大的商業詐騙等均在此列。一些有責任心的新聞記者歷經艱辛採訪而寫成的報導往往被打入此列。這種內參一般只印發幾十份，供領導與有關部門「參考」。其中最具權威性且影響大的就是新華社編寫的三種內參資料。
A、B兩類可以歸於政府工作範疇，但「內部參考資料」的作用則與新聞相近。換言之，「內部參考資料」可以定義為經過嚴格過濾，只能讓黨與政府官員按照政治級別閱讀的社會新聞。這種制度完全剝奪了中國公眾最起碼的知情權。
2. 秘密文件等級
按照《保守國家秘密法》第9條規定，中國列為「國家秘密」的材料分為「絕密」、「機密」、「秘密」等三個級別，加上只允許中國公民閱讀的「內部材料」，總共為4級。在《保守國家秘密法實施辦法》的第2章中規定了確定密級、變更密級和解密的具體政府部門與每一級政府部門的權限。
在中國行政區劃的主要層級上，都設置了共產黨系統的黨委、紀律檢查委員會；政府系統則有人大、政府、政協；軍隊系統則是軍區（有大軍區與省軍區之分，省軍區接受大軍區領導）。這6套機構及其直屬的百多個職能部門都發出各種各樣的正式文件（包括文件、通知、復函等），領導各自系統的工作。
秘密文件等級與中國的政治等級制度密切相關。中國的地方行政區劃是：省、地區（省直轄市）、縣；政府機構的等級序列是部、局、處；軍隊系統是軍、師、團。由此決定的幹部級別分為幾大等級：省部軍級、地局師級、縣處團級。文件則相應分為「省軍級文件」、「地師級文件」、「縣團級文件」。等級越高，獲得的內部資訊越「機密」。以在中國成千上萬種秘密文件中最具權威性的「中共中央文件」為例，中共中央文件傳達的是中共最高層領導的旨意。其發佈程序是：根據中共中央領袖的指示，由中央黨政部門起草，中共中央辦公廳定稿，中央書記處審批，總書記（原來是黨的主席如毛澤東）簽發。中央文件的主要內容是領袖講話和政策指示。這是中央文件中最重要的一部份內容，中共領袖的許多重要人物，如毛澤東、鄧小平、改革以來陳雲有關經濟工作的許多講話，被視為推動中國各項工作的重要指示，其發佈之初，都是以中央文件形式下達。如鄧小平1980年關於政治改革的著名講話，當年曾以66號文件下發至縣團級[17]。
在中國政治生活中，「中共中央文件」比法律具有更高的權威性，如果在文件與法律有衝突的時候，往往會按照文件辦事。因為「中共中央文件」六個字用紅色印刷，故稱之為「紅頭文件」，亦簡稱為「中央文件」。
二、作為政治特權的「內部新聞」
因為本研究報告只分析新聞控制，所以在諸多「秘密文件」中，只分析在中國政府新聞管制體制下，由新華社「國內新聞部」的第二編輯室與人民日報總編室編輯，主要在共產黨內部起到新聞傳播作用的幾類文件：
1.《國內動態清樣》（新華社編）：登載國內突發重大事件和黨內高層重要建議，每天1至2期，每期一個專題，少則2至3頁紙，多則5至6頁紙。這一類別的秘密文件級別較高，最初是以「絕密文件」發至中央領導和部長級官員，80年代以來擴大到省委書記和省長（正省、部級），是共產黨高級幹部及時得到國內信息的重要途徑。俗稱「大參考」。這種文件有定期回收制度，遺失者需要承擔政治責任。一般來說，洩密的可能性不大，最多隻是由有權觀看者口頭傳播，其文本很難流失到海外。
2.《內部參考》（新華社編）：刊登國內大事和重要言論，每週2期，每期40至50頁，信息量較大，以「機密文件」發至「地師級」，是中共黨內中、高級幹部取得國內秘密資訊的惟一正式渠道，俗稱「內參」。比如1992年8月深圳市發生的「8.10新股抽籤表事件」，由於不准見之於媒體，即以內參資料發表於《內部參考》上。
3.《內參選編》（新華社編）：20世紀80年代中期，應中國政府基層幹部要求而創刊。從上述《內部參考》中，選出部份內容，每週一期，每期30至40頁。以「秘密」級發至「縣團級」，後來鄉長、鎮長、科級幹部與部隊中的營級幹部均可閱讀。到90年代中期以後，由於「創收」的需要，再加之確實無秘密可言，故此允許副處級幹部（含此級別）以上私人訂閱，而且不再需要定期回收。
上述3種內部刊物之間有幾個明顯差別：一是時間快慢的差別，二是內容詳略的差別。如某地發生騷亂，供報紙電台公開發表的「新華社新聞稿」（有「一線」、「二線」稿之別），可能根本不報導，或者是待事件平息很久以後在報導其它事件時才提上一兩句，而且多為稱讚當地政府官員穩定有方的話語，但《國內動態清樣》上當天就得發上一篇內容詳細的專稿，詳盡報導事件的全部情況，鬧事者的「反動言論」和「無理要求」，地方當局的應對措施等等。《內部參考》則會在一週內，比較詳細地報導事件的來龍去脈、起始原因。《內參選編》則可能會在第二週簡單地介紹一下事件的經過，在披露真實原因方面不會像前兩者那樣直白，尤其是牽涉到政治方面更是如此。比如1999年廣東省韶關一銀行破產，引發儲戶擠提事件，《內參選編》就只有簡短一段消息提到，還是在央行領導要地方銀行注意規避金融風險時要將此事引以為鑒。但刊發在《內部參考》上的文章，則比《內參選編》上要詳細得多。
4.《內部參閱》（人民日報總編室編）：《內部參閱》屬於秘密級，並不刊發新聞性稿件，主要刊發政策性建議的「理論」文章與一些調查報告。這些屬於理論探討性的文章有些因涉及敏感問題，比如談到當前社會公眾對腐敗的不滿，農村基層組織的實地調查等等，一般還包括寫作者的一些政策建議，下發至縣團級單位，屬於縣團級（處級）的企業也可以訂閱。從20世紀90年代後期開始，該《內部參閱》鼓勵副處級（含此級別）以上幹部私人訂閱。
其實，仔細閱讀這些所謂「內部文件」，就會發現關於社會經濟的「內部新聞」，主要是中國政府壟斷信息來源並對信息實行嚴格過濾的產物。在民主國家，社會經濟方面的新聞，無所謂「內部」可言。比如報導某地農村宗法勢力強大、村民選舉選掉了政府內定的候選人，某地區成了某項商品的集中制假之地，某地某官員貪污等等，其中有情報價值的東西不多，披露這類信息本應該是新聞部門的職能，但在中國卻因嚴格的媒體管制，閱讀這類本屬於公共信息的消息，就變成了一種「政治待遇」。
近幾年來，網絡的迅速發展極大地衝擊了中共的信息壟斷制度，這些「內部參考」之類的作用日益遞減，一些屬於「秘密」級的文件已經不在回收之列，許多個人都有收藏，一些單位也不再焚燒，而是將其作為廢紙處理，因此第3、4兩類「內參」資料甚至在一些廢品回收站都可偶然見到。
目前中國政府並無意改變新聞保密制度，上述注有「秘密」字樣的材料若被帶往境外或者由不符合級別的中國人個人收藏，往往還被控之為「洩露國家機密」。2001年李少民、高瞻一案中所牽連的深圳市委黨校科研處處長、副教授時憲民以洩露「國家機密罪」被判刑兩年，就是因為他將一份1993年的《內部參閱》（人民日報總編室編）交給了李少民。
正因為中國政府出於控制言論的需要，儘可能地將一切本應該公開的信息作為「秘密」文件或「內部文件」處理，並經常因政治目的任意擴大「國家機密」範圍，甚至將一些根據「保密法」規定已經解密的文件重新加密（如香港徐澤榮一案就是如此[18]），將中國公民以「洩露國家機密罪」入罪，從而導致中國公眾心驚肉跳地將一切政府文件都視為「國家機密」。在這樣的社會環境下，無法分辨應公開文件和「國家機密」的民眾有時會鬧出「中國特色」的笑話。例如，2002年12月下旬，中國《新聞週刊》曾登載一篇署名為「章文」的報導，稱廣州市政府將公開政府信息，把政府公報與各種部門公佈的條例與法規性文件向公眾開放；與此同時安徽省的人民政府公報也將在市場上公開出售。這位作者據此評論：這「也許預示著一場行政革命正在中國悄然發生著」。這位記者顯然與一般民眾一樣，將政府的公開文件當作了「國家機密」，以為現在既然要公佈這些文件，就意味著一次重要的行政改革。其實，法律、政府文告、法規性文件，還有全國黨代會公告（如十六大全會公報）等，本來都屬於應該公佈的文件之列，《人民日報》也常在這些政府文件發佈之時予以登載，完全不屬於「國家機密」。中國南部的深圳經濟特區，也從80年代初期起，規定所有政府報紙與黨報必須隨時免費提供版面，全文登載當地政府（包括人大）各部門發佈的各種公報，以及新訂立的各種法律、條例；在深圳各政府部門去辦事，只要交錢就可以獲得一份有關的法律或法規性文件。如果說有些地方的公眾不能查詢有關法律與政府文件，顯然不是因為這些政府文件事涉「國家機密」，而是當地政府部門沒盡到服務職能而已。
三、中國的保密法律、法規
中國的內部文件本身就是一個相當龐大的體系，因此有關保密的法規也非常之多。曾有人編過一本《中華人民共和國保密法全書》[19]，共收集保密法律、法規、規章、規範性文件250餘件，約60萬字。共分為綜合、經濟、科技、國家安全與司法、文化教育衛生、涉外及涉港、澳、台以及政策性法規文件等7類。其中最關鍵且具有指導意義的是幾部法律：
《中華人民共和國保守國家秘密法》（1988年9月5日）
《中華人民共和國保守國家秘密法實施辦法》（1990年5月25日）
《全國人民代表大會常務委員會關於懲治洩露國家機密犯罪的補充規定》（1988年9月5日）
《中華人民共和國檔案法》（1996年7月5日）
《中華人民共和國檔案法實施辦法》（1990年10月24日）
此外，各部門均制定了一些行業保密規定，這裡只介紹一些與傳媒事業及文化事業有關的保密規定：
《新聞出版保密規定》（1992年6月13日）
《中央宣傳部關於新聞報導的幾項規定》（1988年2月6日）
《中央保密委員會、中央宣傳部關於加強報刊出版物和宣傳報導中保密工作的通知》（1981年11月17日）
《中央保密委員會辦公室關於宣傳報導中的保密問題》（1982年12月）
《中央保密委員會辦公室關於切實切實加強複印秘密文件管理工作的補充通知》（1986年6月5日）
《中央保密委員會辦公室關於控制有關邊境國際河流的新聞報導和出版物的通知》（1988年1月25日）
《中央保密委員會辦公室關於請注意有關中緬邊境貿易宣傳報導保密問題的通知》（1992年6月13日）
《中央宣傳部關於不得在新聞報導、文學作品中洩露中緬邊境貿易情況的通知》（1988年6月17日）
《印刷、複印等行業複製國家秘密載體暫行管理辦法》（1990年4月9日）
《文化工作中國國家秘密及其密級具體範圍的規定》（1995年5月16日）
《廣播電影電視工作中國家秘密及其密級具體範圍的規定》（1995年10月31日）
《國務院辦公廳關於嚴格管理對外發表統計數字的通知》（1983年3月8日）
《中央宣傳部關於編輯出版回憶地下鬥爭讀物應當注意問題的通知》（1982年4月29日）
《中央宣傳部、國務院辦公廳轉發國家物價局「關於物價宣傳報導問題的意見」》（1987年10月26日）
《中央宣傳部關於防止在文章或學術資料中洩露黨和國家機密的通知》（1983年3月4日）
《中央宣傳部關於期刊對外發行問題的通知》（1980年7月26日）
這裡必須說明的是，自1989年「六四」天安門事件以後，中國政府為了在國際社會中改善形象，此後中宣部下達的許多文件多採取「絕密」、「機密」文件或口頭傳達形式，因此該書並未收集到所有中宣部進行新聞管制的許多文件，收集到的只是其中一部份而已。但只要對上述法規進行詳細分析，就會發現，中國是世界上最缺少新聞自由、言論自由的國度，如關於物價問題，其實是一個生活在中國的人就會感知的事情，但政府可以採取任何措施管制物價，而在媒體上評論就會成為政府眼中的「錯誤」。至於中緬邊境貿易，居住在廣西、雲南以及其它相鄰省份的中國居民都知道那裏的邊境貿易不僅存在，而且還是販賣毒品的「黃金通道」的一個主要環節，但政府法規性文件卻硬性指定這屬於「國家機密」，不得洩漏。由此可見，在中國被視為「國家機密」的信息是一個多麼廣泛的概念。 ◇(//www.dajiyuan.com)
