第四章 打開封閉的社會

國家主權不能再被用來做為大規模侵犯人權的保護傘。

——聯合國秘書長安南

「從內部開創變革的壓力，必須以瞭解外部世界來做為比較的基礎。」富於經驗的俄羅斯民主人士羅曼科夫（Leonid Romankov）曾如此寫道（注1）。我的一位原東德工程師朋友更直截了當地說：「我們東德人從外國電視、電臺及訪問西德瞭解到德國馬克可買到什麼。我們也想和西方人一樣有同樣的車子、衣服和旅行的機會，是這種需求把人們推上街頭的。」然而問題在於，如果要普及民主，對世界上封閉的社會而言，這種瞭解外部世界以做為比較基礎的認識，就不能單靠滲透，而必須被強力注入。

有什麼現成的或可發展什麼樣的途徑，來幫助這種資訊的流通？而這些途徑需具備什麼樣的資源？同時，是什麼給人們勇氣走上街頭，相信他們能夠對抗不放棄暴力與鎮壓的政權？

自雷根總統于二十年前在英國議會發表有關促進民主的演說以來，民主的推廣雖大有進展，但民主國家仍未以促進自由做為其外交政策中的根本要務，特別是把那些令人擔憂的最頑強的獨裁者給輕忽了。希歐多爾．皮可尼（Theodore Piccone）和羅伯．赫曼（Robert Herman）在對四十個先進民主國家的外交政策進行檢驗後，於二○○二年發表了一份深具意義的研究報告，報告指出：「研究結果顯示，儘管國際社會已在世界各地協助推展民主及人類自由的課題，民主國家卻大都未能將捍衛與促進民主納入其外交政策的中心要素。不過在越來越多地方，誇言的民主與實際體制間的差距正漸形縮小。」（注2）倘若我們要確保如波斯灣那些腐敗又不友善的獨裁政權不要對那些以持有惡意反西方觀點為時尚的政府讓步的話，就絕對必須推廣民主。至於本書的議題，我將集中論述美國的情況，然而我認為本書所概述的結構變革，對其他已施行民主的國家而言，不僅同樣適用，甚且更為必要。

總統的領導

在幫助國外民主人士方面，儘管有一些才能卓越的人付出了努力，同時也獲得了顯著的成就，美國政府還需要發展一套嚴謹的機制，來推翻海外的獨裁者，並推行民主。為了盡其所能地幫助那些正在奮鬥的民主人士，且為了避免分散我們的目標，美國政府必須即刻著手在其外交政策體制上，發展一套牢靠而預算充足的推行民主方案。其他民主國家也有必要這麼做，且誠如前文所述，必須有個協調統籌的單位，以確保讓所有獨裁政權面對一個強固領導且團結一致的民主陣營。

首先，美國總統本身必須展現出擴展民主法治是一超越國內政治歧見、也超越其行政當局的長期承諾。沒有這種堅定的後盾，世界上的獨裁者將理所當然地認為，只要無所不用其極，便能規避他們所不喜歡的美國政策，這在當前的環境下更顯如此，一些聯盟組織有時勢力會壓過我們所堅持的這些原則。一個總統級的倡議將不只針對那些「敵對國家」，也對那些佯稱「盟友」卻實行專制統治的國家發出警訊，表示美國終已嚴正看待促進民主這個議題了。也只有當這樣的警訊是發自美國總統，並隨之在政策中採取具體行動，世界各地的獨裁者才會真正意識到：以往的專制獨裁已經是不再被容許的事實。

一個由白宮召開的民主會議，邀請行政和立法部門的重要成員，以及如「自由之家」（Freedom House）、「國際特赦組織」（Amnesty International）、「國家民主基金會」（National Endowment for Democracy）與其附屬的相關核心協會等非政府組織的領導人共同參與，是宣佈此一新動議的理想場所。大型企業與基金會的主要人物亦當被力邀與會。我們有數量相當可觀的慈善與工商團體，且工商團體將是民主的主要受益者，但政府卻未能充分有力地引導這些團體在海外協助推翻獨裁政權與推展民主。此一狀況有必要加以改變。

大幅增加推行民主的經費預算，可體現美國對此議題的認真態度。在一封二○○二年三月二十六日致國會議員與國務卿鮑威爾（Colin Powell）的信中，五十二位民主和人權團體的領導人呼籲，把預算從目前的七億美元提高到至少十億美元。如同該信所言：「大幅增加預算不僅對形勢危急的地區如中東、南亞與中亞等地十分重要，對世界其他已接受民主挑戰的民間社會、以及仍岌岌可危的新興民主政權而言，也至關重要。任何有效打擊恐怖主義和其他極端暴力主義的長期策略，都必須把民主政體、政府責任、政策透明度、法治、人權、健全的民間社團、民間教育以及正規的競爭性選舉置入策略的核心。」

負責民主、人權和勞工事務的美國助理國務卿哈樂德．科爾（Harold Koh）在其二○○一年的告別演說中，把國家歸為四類：封閉的社會、處於轉型初期的國家、民主衰退的國家和穩定的新興民主國家。他主張推行民主的資金應集中投注在第二和第三類國家，並認為在封閉的社會難以有效地運用資金。科爾教授的觀點反應出一個廣受接納的認知，但依我所見卻未切中要點。儘管轉型初期的國家和民主衰退的國家該當獲得重大的關注，而穩定的民主國家不應獲得這種資助，但就金錢的效用來講，把資金投入封閉的社會用以推翻獨裁政權，對人類的自由和我們的國家安全貢獻更大。當百分之九十的問題源自封閉的社會，這些國家卻僅獲得整體財力與物力大約百分之十的資助時，這便是十分錯誤的做法。雖然要推翻既有的四十五個獨裁政權並不全是金錢的問題，但假使直接用在封閉社會的資金能大量增加，便能更迅速、平和地推翻這些獨裁者。

但這將需要一些結構上的調整。一個由總統委任，專門負責推行海外民主事務的美國高級官員，將在由總統倡導的新議案裏擔任主要的角色。這項關係著國家利益的新議案需要新設一個職務，此即負責民主事務的副國務卿之職，這亦將使任該職者成為國務卿的兩個重要副手之一。儘管隸屬國務院、負責制定美國對外政策，但這位由總統指派的副國務卿將有權監督整個美國政府的民主成果，包括對國防部與中央情報局涉及民主事務時的監督權。有了總統的認可和專項經費，再加上所屬的專職人員，這位元負責民主事務的副國務卿，才有可能克服一般官僚體系的限制。而當他遭遇倍受「委讬人」困擾的外交官阻撓以及其他無可避免的官僚體制阻礙時，他也應有直達總統的管道。此外，在國家安全委員會（NSC）裏必須有一個專責民主事務的理事，以確保該委員會與國防部、中央情報局及其他部門間互動與協調的成效。

在這位副國務卿之下，還必須設立兩個新的部門，由助理國務卿領導並直接對副國務卿負責。其中一位元助理國務卿將負責民主轉型事務，幫助那些轉型為民主的國家，也就是部分自由的國家鞏固民主政體。這些國家是自冷戰結束以來受到最多民主資助的國家，而這種資助依然十分重要。單靠推翻獨裁者並不會使民主牢牢生根，許多大有希望的轉型因走錯路以致新興的民主體制掉頭轉為不民主的統治，或者充其量轉型為只有一點點民主的統治。這些國家所需要的援助已有相當好的進展，他們獲得大量來自非政府部門的關注，特別是來自「全國民主基金會」與其核心組織、以及像是「自由之家」和「開放社會機構」（OSI）等非政府組織所投入的資助。而這位負責轉型中國家的助理國務卿，將主要集中在協助這些組織並在必要時擴張這些組織。此外，他還將負責與美國派駐在轉型中國家以推展民主事務的使節官員進行協調（需要更多這方面的官員），以便調整相應政策，並幫助他們在難免頑固的華府官僚體系裏推動這些政策。

另一位助理國務卿將負責獨裁國家的民主推動工作。推翻獨裁者的策略與戰略，不同于建立民主國家的策略與戰略。這項任務是幫助那些正致力於推翻最專制政體的勇敢民運人士，而目前這種獨裁國家有四十五個。擔當這個職務的人必須相當嫺熟於政治技巧，以便與國會、政府各部門、媒體、非政府組織、決策團體、以及外交盟友們聯手完成這項艱難的任務。要達成這個目標，這位元助理國務卿還需具有實權與相當的資源。一旦該職務的重要性獲得重視、加上總統的支持與以往國會在對如塞爾維亞及世界其他各地推行民主的一貫支援，要達成這些目標就不至於太難。而美國在促進與鞏固民主上居於領導地位，這對美國本身的利益而言，是與保持「強權」同樣重要的。

負責推翻獨裁政權的助理國務卿主要職責，在於與相關的區域性政府機關與辦事處，一同對每個獨裁國家制定一個年年修訂的「民主施行方案”。區域性的政府機關是個特殊的障礙，國務院的權力照例被把持在他們的手裏，他們是「良好的雙邊關係」的主要維護者。因此，負責民主事務的副國務卿和負責推翻獨裁者的助理國務卿，必須身居影響最後四十五個獨裁者之所有議題的指揮系統中。在總統和國務卿的支援下，他們還必須有能力抑止會壯大獨裁者與軍閥的五角大廈短期作戰軍事渴望，使其不能成為戰略，同時也要有能力遏制中央情報局產生類似的傾向。

美國並不需要在促進海外民主上單獨行動。德國「政黨基金會」（German Stiftungen）在當初支援西班牙和葡萄牙的民主運動中就起了倡導作用，這兩個國家在一九七○年代都已轉型為民主政體。德國政黨基金會的成就也激勵了後來在美國的「國家民主基金會」（National Endowment for Democracy）和歐洲、加拿大及其他地區的民主基金會。

當然，在建立聯盟來幫助那些成功對抗獨裁者的百姓，還沒有別的國家能取代美國在外交和政治上的領導地位。民主陣營和與其相應的非政府組織的出現，以及民主論壇和世界各地的民主運動，為這種聯盟提供了一個有效的架構，幫助召集所需的人才和資源以促成一系列強大的行動。不過我們還得掌握機會，一旦有政府和非政府組織願意參加，就把他們納入這個聯盟。新興的民主國家在運作上已有足夠的技巧與膽識，這可從最近塞爾維亞的「抵抗（Otpor）運動」中青年行動分子指導在白俄羅斯的「野牛（Zubr）運動」中可察見。因此，領導因素仍是項不可或缺的要件，而儘管其他民主國家也會在民主運動中起到主導作用，但世界上還沒有哪個國家能像美國這樣具有完備的資源、由政府資助的機構和這麼多致力於協助推廣與促進民主的非政府組織。倘若美國不能顯而易見的站在關注民主國家的前線，以驗證美國對民主的承諾，那麼地區性的民主領袖（連同獨裁者）將會由此得到我們並不希望民主獲勝的結論，這將是既悲慘又危險的。

「民主大聯盟」（Coalitions of coalitions）不僅為民主化提供了關鍵性的深度戰略，同時也扮演著重大的協調機制的角色。民主國家政府之間、以及他們與「非政府組織」（NGO）之間必須相互協調。非政府組織之間的活動亦需加以協調，以往一些重要的事例已證明其可行性。和北歐及英國政府一樣，美國政府也認識到非政府組織的團體能做政府無法做的事，且往往有管道取得遠超過政府可獲得的資訊，因此美國對非政府組織部門至少已有一些開放性的經驗。遺憾的是，這種零星又不完善的合作程度，還不足以為其他民主國家的表率。從加入民主世界非政府組織的人數上看來，大多數的參與者從事民運的經驗遠比政府部門豐富得多，這些政府往往窮于應付雙邊關係與其他成規，因此政府與非政府組織間缺乏合作，實際上對潛在的重要資源而言是一大浪費。加上外交部門與整個政府機關的輪替制度，嚴重削弱了推展民主的成效和連貫性，這也是美國國務院與其外交部門必須設立一個由民主專業人士職掌的常設機構的理由之一。

整合政府部門和非政府組織的民主工作者的聯盟，應先依照地理位置，再劃出具體區域來組成。例如，要支援在塞爾維亞、白俄羅斯的民運人士，美國、加拿大、歐盟和其成員國、以及塞爾維亞的鄰近民主國家如波蘭、立陶宛，這些國家的政府代表就可以與該國以及白俄羅斯的非政府組織共同合作。如此一來他們將在協調下籌畫媒體、選舉、監督、政治組織等事務。這樣，白俄羅斯組成的民主大聯盟便可有效率地協調各方面的行動，重要資訊也能迅速有效地從掌握資訊的單位源源傳給需要這些資訊的單位。人才與資源的彙集將是龐大可觀的，且可被用在推翻獨裁者成效最卓著的努力上，而利用迅速多變的事件來推進民主的能力也將大大增強。總而言之，整合民主運動工作將大大提高其活動成功的機會。大聯盟及各種非政府組織的成員可帶來的另一個好處就是效力的倍增。此外，支援的管道越多，獨裁者就越難阻截來自國內外的各種支援，因眾所周知的是，關掉一個閥門比關掉十個或一百個閥門要容易多了。(//www.dajiyuan.com)