張耀傑：信訪盲爭與信訪公示
【大紀元1月23日訊】一段時期以來，關於中國信訪制度的改革在各種媒體上引起激烈論爭。這場論爭的直接源頭，是中國社會科學院農民發展研究所的於建嶸教授，主持提交的一份標題為《信訪的制度性缺失及其政治後果》的調查報告。在信息不自由、不公開的情況下，這份報告的廬山真面目迄今為止還是未解之謎，從而決定了這場論爭在很大程度上是霧裡看花的盲目之爭，在這場盲爭背後所隱藏的，又是中國的政治體制和政治走向的實質性問題。
一、信訪制度批判
於建嶸最早是把調查報告《信訪的制度性缺失及其政治後果》的部份內容透露給《南方週末》駐京記者趙凌的，於是便有了該報2004年11月4日發表的重頭文章：《國內首份信訪報告獲高層重視》。到了2004年11月18日，《南方週末》又推出趙凌的另一篇文章：《信訪改革引發爭議》，無形中把於建嶸置於孤立的境地，接下來便是以國內報刊和國際網絡為主戰場的一場大討論。
2004年12月2日晚19：00時，於建嶸應邀在北京大學學術報告廳發表題為《中國信訪制度批判》的學術演講，在批判信訪制度的同時，他也對置他於孤立境地的各種反對意見進行了反駁。
據於建嶸介紹，國家信訪部門本來在11月底要通過一個信訪條例，由於這份報告的提交，條例沒有獲得通過，所以國家信訪部門非常地不高興。其中有一個從南方來的專門搞信訪工作的領導人，特意到北京來質問說：「你為甚麼要說我們的信訪不行，我們現在要求所有的幹部進入信訪之後，我們已經很有作用了，解決了很多問題。」這是比較多的第一種指責。第二種指責來自一些公共知識份子。譬如說清華大學的秦暉教授。他打電話說：「建嶸啊，你為甚麼說要取消信訪，這個問題可開不得玩笑啊，信訪是老百姓唯一能說話的地方。你說取消了將來老百姓怎麼辦？」這是很多人的觀點。還有一些老上訪戶也認為：「假如取消了信訪，我們老百姓怎麼給中央溝通呢？」
針對這三種反對意見，於建嶸公開了課題報告中的三個結論：第一、信訪體制不順，機構龐雜，缺乏整體系統性，導致各種問題和矛盾焦點向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權威的流失。第二、信訪功能錯位，責重權輕，人治色彩濃厚，消解了國家司法機關的權威，從體制上動搖了現代國家治理的基礎。第三、信訪程序缺失，立案不規範，終結機制不完善，政治迫害和政治激進主義相伴而生，不斷誘發較嚴重的衝突事件。然後他又進一步得出自己的基本判斷：信訪制度是禍國殃民的遮羞布。
在談到信訪制度改革的基本思路時，於建嶸表示說：我從來沒有說過要一下子廢掉信訪制度，我只是說它是一個過程，一個方向。我們今天站在統治階級的立場上看，我為甚麼寫這麼個報告，我就是要告訴他，它不是防火牆。我們應該讓領導人知道，它不是防火牆，它是壞東西！國家信訪局長說有80%的上訪人有冤情，我認為有90%。我認為解決問題應該靠司法，《南方週末》說依靠司法不就是回到原點嗎？我說就應該這樣。這麼多案子，讓胡錦濤、溫家寶批條子。批多了，人家說這個就算了，不用辦了，這個時候怎麼辦？！我們必須依靠司法。我們最後的底線就是靠我們的法律、我們的法院。老百姓不相信地方法院，最高法院可以派下去設立告訴申訴案件受理機構，老百姓告狀可以不要錢。國家一定要嚴肅處理，該放人的放人，該還錢的還錢。不這樣做，上訪人員就是一個強大的反政府軍！有人問有多少法官才能處理？我說現在有多少信訪官員？有多少人在接訪？四川省接訪一個上訪人要花1萬元，湖南是8千元。中國最大的資源浪費就是信訪，把這些資源拿去加強司法難道不夠嗎？！
二、霧裡看花的盲爭
在學術演講中，於建嶸並不諱言自己作為國家工作人員，在從事由國家軟科學基金會資助的課題項目時的身不由己、言不由衷甚至於自相矛盾、邏輯混亂。他說：「我認為我恰恰是在現有的體制框架裡考慮它，要不在現有體制內考慮我肯定不會這麼考慮呀，我肯定會考慮重構一個政府。……因為你知道我們寫的奏折是給領導看的，他又能夠接受的。那麼必須是他能夠接受的。……實際上這場爭論爭論的是背後的東西，實際上這場爭論不是爭論幾個上訪人員的問題，它爭論的背後的東西就是中國的政治體制往哪裏突破，往哪裏改。方向在甚麼地方。……但是，我也沒有辦法，我現在只能就信訪講信訪，……我那個報告一寫出來，大家都說這個姓于的甚麼也不懂。但是信訪我懂得咧，因為我這麼多年我一直專門研究這個問題，我研究農民抗爭的時候我一直在研究這個信訪。……但是書生書生嘛，議一下，它做事做不做我不知道，我現在就是想盡一切辦法讓你不要通過，你不要搞那個玩意出來。我只能也可能會達到這個目的。」
為證明自己的觀點，於建嶸還談到台灣的民主制度：「這次到台灣，我的體會非常深刻。我是專門研究社會衝突的。我到台灣開完會就到農村去了，……大家都說台灣亂，但是我訪問了很多學者，他們告訴我，台灣是亂中有治。因為它整個基礎在這裡，法治的基礎在這裡。就是說他的老百姓起碼想到了這一點。……有人說人大一點權都沒有，姓于的還要把信訪機構歸口於人大。我說為甚麼不能不讓人大成為橡皮圖章呢？台灣人不就去找議員了嗎？議員不敢不見你，不敢不聽你的話。他要當選就要去找你拉選票，甚至於還要給你送紅包。應該賦予人大代表以權力。我歷來主張建農會、建工會。有人說你姓于的只說人大，為甚麼不說農會、工會。我在報告中寫到了這些內容，但是報紙不給登怎麼辦？有人說姓于的邏輯混亂，我說你看過我姓于的報告沒有？你沒有看過還說甚麼話？」
在信息不自由、不公開的情況下，一般公共知識份子與於建嶸之間的論爭，只能是霧裡看花的盲爭。於建嶸佔有比較充分的信息優勢，卻是一個拿著國家的軟科學基金專門寫「奏折」式學術報告的職業學術人；而反對和攻擊於建嶸的一般公共知識份子，又大多是沒有掌握足夠的信息甚至於根本不瞭解信訪人的艱難處境和真實訴求，卻偏要想當然地表現自己的學術良知的空談家。在這方面，筆者手中剛好有一個很好的例證。
2004年11月21日，筆者為了聲援陷入孤立境地的於建嶸，奮筆寫下一篇《〈信訪條例〉可以休矣》，拿到網上公開發表。其中明明有這麼一段話：「縱觀爭議雙方的觀點，本人更傾向於建嶸先生基於大量社會調查所得出的結論和建議。道理很簡單，本人今年也直接參與過多起上訪維權案例，其中沒有一位上訪者是經過正常的信訪渠道維護自己的合法權利的，反而大都因為長年累月地持續上訪而勞民傷財以至於家破人亡。有些上訪人甚至被活活打死在首都北京的信訪機關門口。筆者認為：弱勢公民被政府當局惡性侵權的問題，最終只能在公民本人與政府當局的平等對話和良性互動中得以解決。當下的根本問題是現行體制只允許政府當局為所慾為地亂動亂打，卻不允許極端弱勢的本國公民組織自己的農會和工會來平等對話和理性抗爭，更不允許本國公民通過自由言論和自由出版對政府當局的惡意作為進行有效地限制和監督。廢除機構龐大卻毫無作為的信訪部門的法外人治，在現行憲法和法律的框架內，還本國公民以組織農會、工會和自由言論的合法人權，才是解決社會矛盾、化解社會積怨的唯一出路。」
然而，到了2004年12月3日，筆者卻頗為意外地在北京大學的「燕南」網站上看到轉載自「中國選舉與治理網」的一篇文章《隔靴搔癢的奏章——對於建嶸信訪制度調查報告中提法的商榷》，作者是筆者並不認識的周炯然先生。周炯然在文章中一再把筆者與於建嶸放在相互對立的位置上：「在於建嶸列舉的資料和他分析的癥結之間，出現了嚴重的不對稱。張耀傑指出：『中國政府在現行憲法和法律框架之外所設計的疊床架屋且等級森嚴的信訪機構，根本就不是讓本國公民走向陽光大道的鞋子，而是誘導本國公民跪著請願甚至於跪著造反的永無出頭之日的制度陷阱。它所預設的根本前提是地方政府當局可能會腐敗墮落，而代表最高權力的中央政府及其領導者卻是絕對正確的，本國公民不可以享受法律面前人人平等和制度面前人人平等的正當人權，只可以享受到反貪官不反皇帝的奴隸權利。』這樣的分析顯然更為中的，因為在信訪制度本身說『制度』，無疑於是為制度開脫。」「比如，張耀傑並沒有參與那『最大規模的調查』，但他僅憑著幾次維權活動的經歷便痛快淋漓地指出：『弱勢公民被政府當局惡性侵權的問題，最終只能在公民本人與政府當局的平等對話和良性互動中得以解決，……』在這樣的聲音裡，難道可以聽到啟蒙主義與『鄉土啟蒙』之間的甚麼異調嗎？信訪問題、上訪問題，是不可能從政治體制改革的總體框架中孤立出來的。」
讀過這篇文章，筆者在轉貼到「遞進民主」網站時加了一個說明：「周炯然先生在這篇精彩文章中如此抬舉我，我是十分感激的。不過，周先生用我的話來壓倒於建嶸先生，我是不同意的。我的文章發表在不隨便刪除作者文本的網絡上，於建嶸先生的報告是替政府打工的課題成果，而且發表在嚴格控制宣傳導向的國內報刊上，慾言又止的地方在所難免也情有可原。據我所知，於建嶸先生文本之外的潛台詞的根本指向，與我是基本趨同或者說是大同小異的。特此說明。張耀傑於2004年12月3日。」
應該說，在周炯然的霧裡看花和於建嶸的所謂的「隔靴搔癢」之間，存在著一個彼此彼此的共同點：信息封鎖和言論控制所造成的精神隔絕！
三、信訪公示與信訪問責
於建嶸關於信訪制度改革的基本思路是這樣的：「我認為，中國現行的信訪制度的理念基礎是馭民乃至人治，設立信訪制度的初衷是建立一條民意『上達』的渠道，而不是民意『表達』的渠道。但這種制度已成為了中國社會的政治現實，我們只有面對而不能迴避。因此，要從國家政權建設和社會穩定的高度來認識對信訪制度進行改革的重要性，並從政治體制現代化的視野來重新確定信功能目標和信訪體制。具體來說，首先要重新確定信訪的功能目標，即在強化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時，要把公民權利救濟方面功能從信訪制度分離出去，以確定司法救濟的權威性。其次要改革目前的信訪體制，可以考慮撤銷各部門的信訪機構，把信訪全部集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監督一府兩院的工作，以加強系統性和協調性。再次，也是最為重要的是，要切實保障信訪人的合法權益，對少數地方黨政迫害信訪者的案件要堅決查處。」
接下來，於建嶸還提出了一系列切實可行的改革措施，筆者對這些具體措施總體上是認同的。不過，在筆者看來，既然國家主席胡錦濤已經於2004年8月親自批示，在中央建立「集中處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議制度」。在既成事實面前，還是很有必要充分利用這個包括中央辦公廳、國家信訪局、北京市等28個部門和單位的聯席會議制度的。具體來說，筆者建議實行與聯席制度相配套的信訪問責和信訪公示制度，以便在公開透明的狀態下，通過短期內強化聯席會議制度的權威性和現有信訪機構的監督問責職能，為下一步的弱化和終結中國信訪制度創造條件。
記得我的朋友謝泳說過，新聞輿論的監督，是人類社會中成本最低效益最高的監督手段。在短時期內強化信訪部門的干預能力和監督權力，為的是把應該移交給行政部門處理的案件，批轉行政部門並限期處理；把應該移交給司法機關的案件批轉給司法機關並限期立案。對於這些已經交辦的案件的處理結果，信訪部門要定期進行問責跟蹤，相關媒體也要定期予以公開曝光。對於不能立案處理的一些個案，信訪部門應該給予公開說明。對於無理取鬧的纏訪人員，信訪和司法部門同樣可以予以嚴厲批評甚至於法律制裁。這樣一來，信訪部門堆積如山的案卷兩年之內就有可能全部清理，剩下來的就是對於信訪部門現有人員的論功行賞和重新安置。把信訪部門的精英分子充實到司法機構中去，可以強化司法功能和促進司法獨立，從而為中國社會的民主法治建設增加一支生力軍。至於兩年之後新出現的信訪案例，完全可以交由人大代表和政協委員掛牌接訪，對於接訪不力的人大代表和政協委員，新聞媒體可以公開揭露，公民個人的選票最終還可以決定這些人大代表和政協委員的政治命運。(//www.dajiyuan.com)