【大紀元7月20日訊】「請示匯報」是中央集權制的特殊政治文化。憲政分權，才能有負責任的政府。

湖南在6月4日這天，把嘉禾搞野蠻強拆的縣委書記和縣長撤了,大快人心。據新華社報導這是中共湖南省委經國務院批示，進行調查之後，作出的決定。還經過了國務院第52次常委會議的「同意」。第二天郴州市又任命了一個新的縣委書記，提名了一個新縣長。這一上一下就值得玩味了。既然市委有權任命一個縣委書記，為甚麼撤一個縣委書記卻要省委研究，中央政府同意？從湖南一個市到北京國務院，千里迢迢，中間各級領導有一個人不同意，事情不就黃了？我們知道，平常地方人事任免也並不會驚動中央，因為各級政府或中共黨委在程序上還是有權限劃分的。但嘉禾的事情顯然鬧大了。一鬧大了，地方黨委和政府往往就不敢擅作決定，為甚麼？因為害怕承擔決策的責任。這樣集權體制下的一個潛規則就出來了，任何事情只要有影響，書面上那些權力的縱向劃分就失靈了，實際操作讓位於一套垂直化的請示和批示制度。但到底請示和批示到哪一級，完全視影響大小和時運好壞，所謂道心惟微，制度也就因此失去了可預期的功能。

這個潛規則，和目前大陸官方輿論上大力張揚的「問責制」，精神上是直接牴觸的。長期以來有一種行政上的心理，覺得處理問題的級別越高，就越有效，越說明問題受重視。其實這是一種中央集權體制養成的不良思維慣性。在我看來，如果湖南省委有能力、有權限、有責任也有膽量，能自己就把該擼的官員給擼了。不必提交到國務院去，那這個撤職就是行政體系一次有效率的運作。但在請示和批示制度下撤換一個縣官，卻不是甚麼皇恩浩蕩，新政生猛，恰恰是地方行政制度瀕臨無效的一個危險信號。

這種無效是很可怕的。也是兩千年中央集權體制潛伏下的一個惡性腫瘤。學者柏樺研究明代州縣政治體制，指出州縣行政權的不自主，正是古代地方政治的特點，造成一種官僚們事事都向上請示的惡習。「請示匯報」是中央集權制的一種特殊政治文化。如果所有官員的合法性都來自一個自上而下的最高權力中心，「成我者惟上，格我者亦惟上」，即使成文法上有縱向權限劃分，這種劃分都只是空話。中央在理論上可以干預地方的一切政務，可以隨時把屬於地方的權力拿過來自己直接行使。這種一竿子到底的行政權，是由一竿子到底的人事權帶來的。官僚們為了規避責任，當然也就學會了審時度事，知道事不分大小，甚麼該請示甚麼不必請示。

但在這種集權體制下談「問責」就有問題了。「問責」的實質是要求一個負責任的政府。「負責任的政府」有三重意思。

第一，政府負的是有限責任。政府和公司一樣，犯錯再大也不能讓它負無限的責任。一個良好政治制度的目標之一，就是不讓政府去負無限責任。所以「責任政府」的實質是一個有限責任政府。不管出天大的事，問責都是追問有限責任。梁啟超談論君主立憲時，曾說「必君主無責任，然後可以責諸大臣」。因為君主若是行政上的最高首腦，就必將為政治過錯承擔最終責任。所以古代的皇帝經常下罪己詔，自己出頭挨罵。等到罪己詔不管用，政權就危急了。所以集權制度是和政治上的無限責任連在一起的。權力越集中，政治責任就越沉重，越危險。因此為甚麼一個良好的行政制度，不該允許、也不能鼓勵地方把自己權限內的問題提交到上級權力部門去呢。因為這等於陷上級政權於不義。舉例如1882年，德國宰相俾斯麥曾經請德皇下詔，來解決麻煩。反對黨首領立刻在議院指責他自卸責任，「以皇室為怨府」。俾斯麥大失民望，不久便被倒閣了。

第二，政府的有限責任，意味著有限的權力。一種通常看法認為分權的目的主要是制衡權力不致濫用。這看起來好像是專門對付政府的。其實不是。分權還有一個對政府本身非常有利的目的，就像私人老闆把錢拿到公司來接受產權上的限制，就能豁免經濟上的無限責任一樣。政府也必須把權力拿出來接受限制，才能獲得一種長遠的穩定性。比如立法機構如果不和政府分開，政府的錯就是立法者的錯。而代議制度下立法者是「人民」。國家的一切權力都屬於人民，來源於人民。人民如果錯了，整個政權的信用與政治合法性就可能徹底破產。所以君主立憲的意思就是請不要給君王犯錯的機會，民主立憲的意思就是不要給「人民」犯錯的機會。要把機會給政府，這樣立法和司法部門就可以比較超然。天大的問題換天大的問題換一屆政府就行了，不用換國家。這就像公司兩權分離，換經理就是了，不必換董事會。

第三，有限政府，必須是指每一級政府都是有限政府。君王無責任，才能責諸大臣。同樣的道理，中央無責任才能責諸地方，省市無責任才能責諸州縣。所以一個「有限責任」政府還特別需要縱向上的分權。地方官員的權力為地方的人民所授，公法上把各級政府的獨立權限分清楚。這樣該地方負責的事就不必請示匯報。不該它負責的事就老老實實服從和配合上級。問責問到那一級，才會順理成章，不會有替罪羊，也不會因為害怕當替罪羊而相互推諉責任。否則如果一場事故死10個人，縣長就該撤職，死100個省長撤職，那人們就會問死1000人是不是就該總理下台？死10000人國家主席、中共總書記要不要下台？而人民到底要等到死多少人時，才能輪到共產黨下台呢？

國內20多年來的體制改革，其實就是一種地方分權的改革。但這種分權只是下放式的。下放的意思是「產權」還在中央，理論上隨時可以回收、調整、也可以隨時干預。這樣中央政府和中共政治局在理論上仍然是一切政治責任的最終歸咎點。最低限度也是個用人不當的錯，所以目前推行這個「問責」制，應該成為一個建設「責任政府」的契機。只有把下放式的分權，變成憲政式的分權。權力有限了，責任才能有限。上對下的問責，才能問個理直氣壯。不然被撤銷的人儘管不是好東西，心裏也會有委屈。

2004-6-8

（文章轉載《人與人權》：www.renyurenquan.org）

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