【大紀元2月25日訊】自由時報特派記者胡蕙寧

　歐盟憲章草案搶搶滾地吵了許久，各國權力角力就像「跨國檔連續劇」，連年演不完。目前不但雛形正式出現，更在之前的希臘提薩洛尼基高峰會議中提交通過，正式結束草案提擬工程。事前各家預期的爭議並沒有在會議中發生，歐盟領袖們展現了美伊戰爭以來的「首度團結」，世界第一部「國際憲法」的基礎模型就這樣浮出檯面。

　歐洲理事會現在還是由十五個會員國每半年輪流擔任主席，在二○○四年接納新會員國捷克、匈牙利、波蘭、拉脫維亞、立陶宛、愛沙尼亞、塞普路斯、馬爾他、斯洛伐克、斯洛維尼亞之後，多數人相信目前的體制將會帶來混亂。即使部分元首只是將該草案視為「可以開始討論的起點」，尤其在降低會員國否決權、更改投票系統與準確反映各國人口與民意各方面，不但大小國之間的看法歧異，大國之間的「統御分權」還是遭到杯葛質疑。

　其中歐盟兩大主導國德法態度一致，德國尤其渴望「盡快立憲」，德國總理施洛德在希臘峰會中要求舉行政府間跨國會議訂出「施行時間表」，用來確保在明年六月歐洲議會選舉前就完成這項「跨國制憲」工作，讓這個新憲法一舉規範整個「新舊歐洲」。歐盟現在已經是全球最大的經濟共同體聯盟，而未來二十五國的「大歐洲」不只是經濟同軌，在外交與共同對外安全上也將會有「一致的政策」。

　但是除了法、德、義等全面支持草案之外，英、西等國依然要求部分修訂。在堅持英鎊排拒歐元的普遍「英國概念」下，英國特別希望修改有關稅務與經濟政策「必須加強合作」的條款。盧森堡、芬蘭、葡萄牙、奧地利與波蘭等小國則明顯反對「權力集中」，非常主張加強由各國首領組成的歐盟理事會力量，希望保留舊有保護小國的表決制度，讓他們在盟國決策中還是「擁有聲音」。

　這份由法國前總統季斯卡（Giscard d’Estaing）草擬，歐洲前景發展委員會提交的歐盟憲章草案，可以追溯至公元兩千年年底。當年十二月在尼斯高峰會議上出現歐盟前景的辯論，次年十二月歐盟領袖們就在萊肯高峰會議上，宣布建立一個「歐洲前景發展委員會」，專門針對歐盟的現有缺陷，在未來聯盟結構上規劃出「一番藍圖」。成員代表分別來自歐盟新舊成員國政府與議會、歐洲議會與執委會，以及非政府組織和專家代表共一百零五名。

　歐洲前景發展委員會成立最大的考慮，在於歐盟目前體制是在最初六國聯盟時所建立，連年來會員國已經加至十五國，運作上逐漸出現遲緩，更別說今年五月又有十國即將入會。

　該委員會成立之後，非常喜歡在「法制上下手」的歐洲人，開始就歐盟與會員國之間責任的劃分與確定、簡化歐盟條約、無強制拘束力的歐洲基本權憲章法定位，以及各國議會在歐盟內部的地位等四大方向斟酌「改革方案」。

　以「創造歷史」的心情來「籌組未來」，歐洲前景發展委員會提出的憲章中將重新組織歐盟權力的結構與決策程序。基本法憲章也一併被草案憲章吸收，歐洲議會的共同決議權在憲章中被明顯擴大。新歐盟憲章草案還是維持歐洲議會、執行委員會與歐盟法庭，也就是立法、行政與司法的三權分立架構體系，部長理事會的「意見統合體制」依然存在，外交和賦稅政策也繼續採用否決權。新創舉還包括「歐洲公民請求權」的納入，也就是當簽名超過一百萬人次的連署時，歐盟執委會就有義務「受理請求」草擬法案。

　歐盟理事會依然是歐盟的最高權力核心，由二十五個會員國領導人，以及歐盟執委會主席共二十六人組成。但是原有的立法權將被取消，在新憲章中，理事會未來就是專心扮演「發展推動」的火車頭角色。歐盟執行委員會主席將由理事會建議人選，由歐盟議會票選出。二○○九年之後，目前共二十名的歐盟執委會專員將被裁縮，統一採用輪流制度，包括歐盟外交部長、歐盟執委會主席在內，未來有表決權的執委會專員只剩下十五名。在目前的執委會中，德、英、法、西、義各有兩名代表，其他國家各只有一名。

　歐洲議會成員目前為六百二十六名，擴張後將增加為七百二十三名。憲章中規劃席次分配依照人口比例。則歐盟最大國德國將擁有九十九席的最多席位，英、法、義各七十八席，盧森堡六席、馬爾他五席。歐洲議會裡的參決權將被擴大，包括選舉。歐洲議會成員採直接選舉方式，每五年一次。未來歐盟部長理事會的大部分決策方式依然採用多數決，同時還必須獲得歐盟公民五分之三以上的同意。這點受到很多批評。

　歐盟憲章草案中最創新的是，新架構計劃在由各國首領組成的（非常設）理事會中，創設一個「常設主席」職位與外交部長（歐盟外交部長）一職，以面對未來「國數眾多」之下，歐盟整體方便的「一致對外性」。歐盟外交部長將兼任歐盟執委會的副主席與歐盟外交部長理事會主席，由歐盟理事會任命。

　他的任務是草擬共同的歐盟外交政策，並執行歐盟理事會所委託的外交工作。另外，歐盟外交部長也將同時負責共同的歐盟安全防衛政策，責任相當重大。

　歐盟理事會主席任期兩年半，可連任一屆，主要工作是主持歐盟領袖會議，籌備一年四次的歐盟高峰會，對內負責成員國間的協調，對外統一代表歐盟。在這個職務常設確定後，之前歐盟理事會主席半年輪流的制度就被取消。

　英國首相布雷爾被外界指稱，有意角逐首位「歐洲總統」。於是相對於執委會的行政系統主席，歐盟未來將出現「執委會主席」（相當於歐洲總理）與「理事會主席」（相當於歐洲總統）雙頭馬車的「共治局面」。

　在目前十五國就意見「兵分數路」的歐盟，再加入七千五百萬新歐民之後，會不會因此而「亂上加亂」，憂心者已經提出警告。其實，這正是歐盟與美國之最大不同，也是最難克服的一點。美國無論如何是一個國家，一個單一政府確實足以「一體對外」毫無困難。而歐盟究竟是「許多國家」的聯盟，在各國憲法「各有規定」的情況下，這部聯盟憲章草案除了會員國國會通過之外，在部分國家因為涉及「國民總體利益」都還需要會員國內的「公投票選」來做最後決議；再加上各國各有利益衡量，要在歐盟的位階上整體對外「一統天下」，難度相當高。像是一場伊拉克戰爭就足以出現分裂局面。

　即使歐盟憲章草案將美國慣用的「聯邦」改由歐洲人喜歡的「共同體」一詞，「歐洲聯盟」也沒有被「聯合歐洲」或是「歐洲合眾國」所取代。但是權力分配還是在各國關心金錢補助之外，成為最大的爭議焦點。粗略來說，傾聯邦架構者主張限制各會員國對歐盟決議的否決權，加強中心權力；而反聯邦人士則希望各國政府經由部長會議的架構，爭取並行使更大的權力，與「中央集權」正好背道而馳。

　歐盟從歐洲經濟共同體一路走來，擴充越大之後，權力鬥爭的包袱也越重，小土地國家希望入盟提升經濟實力並獲得農業補助，但是又不希望政治實力在聯盟中被削弱湮滅，成為大國的附庸。而土地大國當然希望「領導方便」，就像德、法以加強行政效率之名，希望有個「一統聯盟」的正式職位來領導未來。

　這部歐盟憲章草案就是以一個「未來的大家族」為目標而誕生，如果能夠在今年底於義大利擔任歐盟輪值主席國期間達成簽署，就將以「羅馬條約」來命名，然後「新約取代舊約」，取消一九五七年成立歐洲共同體時所簽定的羅馬條約，預定新約在二○○七年生效施行，一併拘束今年五月一日加入的十個新歐盟國家。

根據一項歐盟於去年三月中至四月底針對十五個成員國，訪問約一萬六千人的大型民調公佈顯示，超過三分之二的歐盟現會員國受訪民眾支持「歐盟共同外交」政策，四分之三民眾支持歐盟「共同安全與防衛」政策。高達六成四的民眾支持設立歐盟外長一職。顯然伊拉克危機引發新舊歐洲分裂之爭後，至少在「民調」上，歐洲人這次已經有了「團結向外的打算」。

　政評家認為這是美伊戰爭中，歐洲國家因為參戰與否意見分裂，所造成居民迫切希望「砲口一致對外」的需求心理。歐洲人發現，分裂的歐洲只是自己削弱國際影響力，喪失在國際舞台上的立基。這份問卷中還出現約七成七的歐洲人，支持歐盟採取「獨立於美國」的共同外交政策。對於歐盟未來的發展，六成三支持歐盟擁有統一的憲法，而大部分受訪人還認為歐盟理事會主席一職，應由「歐洲居民公投」的普選產生。

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