【大紀元9月7日訊】二○○二年十二月，中共十六屆二中全會通過了《關於深化行政管理體制和機構改革的意見》，二○○三年三月，國務院向十屆全國人大一次會議提交了《國務院機構改革方案》，以供審議。這次行政管理體制和機構改革被中共二中全會稱為「政治體制改革的重要內容」，是「推動我國上層建築更好地適應經濟基礎的一項重要的制度建設和創新。」中華大地從中央到地方從城市到鄉村，突然平地刮起了一股強勁的「三權協調」論旋風。

「三權協調」論分拆三種權力

此前，深圳市已開始了「行政三分」的改革試驗，即於行政權內部實行「決策、執行、監督」的分權制衡，企圖以此突破實行行政首長負責制的政府在效率與公正廉潔上的緊張。有學者稱其為「新三權」。「三權協調」論不僅在內涵上，而且在適用範圍上都較前者有極大的拓展。據中共十六大報告起草人之一、國家行政學院公共管理學部教授杜鋼建介紹，「三權協調」不會僅止於行政機構，還將向中共及人大甚至中共與軍隊關係等領域發展。大批喉舌在這段時間先後發表以「行政改革推動憲政」的評論，為行政改革大肆鼓噪。然而，行政管理體制改革真能夠促進政治體制改革和上層建築的制度創新嗎？「三權協調」論能夠擔負起憲政社會建立立法、行政、司法制衡機制的重任嗎？

「三權協調」論脫胎於三權分立理論，但在吸收、借鑒和發展的過程中，發生了本質變化。「三權協調」論承認並強調任何一種權力都必須有監督與制約。為此，將每一種權力拆分為「決策、執行與監督」三大部分，既不允許任何一個單獨的組織機構同時行使上述兩種及兩種以上權力，也不將上述兩種及兩種以上權力集中於某個個人身上。

「三權協調」論認為，通過權力的內部分離，可以達至對權力的全面制衡。

三權分立才能權力制衡

三權分立理論則完全不同。起初，歐洲政治和法律理論與實踐中實行的是權力二分論，即立法權與執行權。孟德斯鳩依據公權力的屬性，將其劃分為立法權、行政權、司法權。三權分立理論確立，其理論特點在於，三權平等，互不隸屬；三權各有獨立的組織機構與人員配屬，即不允許任何組織與個人行使一種以上的權力。該理論預設，由於人的自私的本性，每一權的執掌者都將覬覦其餘兩權，同時也將堅決回擊其餘二權對其權力的侵損，即以野心對抗野心，以權力捍衛權力。借此，三權間達致相互牽制相互制約，即依靠權力外部的監督制約權力。實踐中，此一理論預計得到了極佳的證明。然而，也正是因為三權的截然分立，導致了三權間的互相對抗，難於達成妥協，致使行政成本無限升高甚至在極端時期造成了國家權力真空。

不過，西方社會並沒有因此而簡單地否棄三權分立理論，而是在其基礎上導入了部分權力融和的合理因素，使得三權不僅互相對抗而且相互平衡。在議會制國家，其體現為內閣成員與議會成員的合一；在總統制國家，體現為立法、行政、司法三權的相互滲透。

三權分立理論進入成熟期。實踐中，三權間的互相制衡不僅使憲政民主社會穩定快速發展，而且較好地實現了理論預設中立法、行政、司法三權各自捍衛的價值，即公平、效率、正義。

憲政解決權力合法性問題

憲政的目標不僅在於「如何統治國家？」更在於「由誰統治？」憲政不僅要解決形式合法性的問題，更首先要解決實質合法性的問題，即憲政首要關注的是公權力的來源——政權的合法性。在解決了此一根本問題後，才會考慮型構政權結構的問題。

三權分立與普選制度結合，不僅很好解決了「誰來統治」的問題，也較好地解決了「如何統治」的問題。依據不同的選舉規則選舉立法與行政官員，使得公權力最終植根於人民大眾的同意及授予，從根本上解決了形式與實質合法性；三權分立不僅徹底杜絕了專制暴政及其帶給人民的彌天災禍，而且在人類已有的政治制度中，其最接近於人們盼望已久的公平、效率與正義原則，是人類已知的最有價值最有助益最有前途的政治社會制度。

「三權協調」作為一項單一的行政管理制度改革理論，無論其將來會向多麼廣闊的領域擴展，都始終無法解決公權力的來源問題，即無法使政權取得實質的合法性。與三權分立不同，「三權協調」不是立基於立法、行政、司法三權的相互監督達到三權間的制約平衡，而是將單一權力再行分離為決策、執行、監督三部分。如此，勿庸置疑的是，單一權力的效率立刻會大幅下降；不立基於權力間的監督而寄希望於權力內部的監督來實現對權力的制衡，實在是極端幼稚的妄想。這是因為權力的自我制約始終無法突破邏輯上的局限，它永遠無法離開自身去監督制約它自身的運作；其次，當權力間競爭的利益壓倒自我監督的利益時，權力的自我制衡便必然流為最為低級的笑談。然而，這正是現實的政治圖景。三權分立理論本來就是應對公權力決策、執行、監督三大部分的不同屬性建立的，「三權協調」對單一權力再行同樣的分拆，不僅在邏輯上自相矛盾，而且對現實政治並無任何助益。顯而易見，「三權協調」論不但不能解決「如何統治」的問題，更無從解決「誰來統治」的問題。

三權協調必將走向憲政反面

作為一項單獨的行政管理制度改革，「三權協調」可能促使國家走上「以行政吸納政治」的道路。「三權協調」會簡單地將法治政府等同於依法行政，將依法行政僅僅落實在對行政程序的強調上。這種高度關注技術層面公共行政的做法，雖然會促使行政制度和法律高度發達，但由於法治的基本價值——限制政府權力——無法借助憲政制度作用於行政體制，以致憲法制度日漸衰微甚而成為行政附庸，最終必將導致高度發達的行政體系走向法治的反面。二戰前的德國行政制度即是如此。其不僅沒能幫助德國走向憲政，反而成為德國迅速納粹化的助推器。

政改應移植三權分立

自英國光榮革命尤其是美國憲法頒佈以來，憲政民主制度業已向全世界證明了其無與倫比的道德與功利價值，其乃普世的政治價值觀念，是全人類共同的最為重要的政治制度財富。中國的行政改革只有走法治原則下的行政體制與代議制度相結合的道路，才能築實憲政民主的基礎。在走向憲政的過程中，中國並不需要再歷盡制度理論探索創制之艱辛，只須將前人創制的、經歷數世紀檢驗證明卓有成效的三權分立制度適用於中國即可。或許有人認為對制度的移植如此輕描淡寫，過於幼稚淺薄了。然而，事實上這方面唯一的障礙只在於人們的觀念。歷史業已並將繼續證明，觀念的超越是最困難的。但一旦突破，其必將如破堤的洪峰，最為迅速地徹底改變既有的一切。無論如何，單一的行政管理制度改革不會推動中國的憲政民主，「三權協調」更可能產生極具危害的後果。

原載爭鳴9月號(//www.dajiyuan.com)